王文娟：对香港特别行政区基本法解释的一些思考

　　《香港特别行政区基本法》已经施行十年了，在这十年里它为香港社会的法治与繁荣稳定起到了不可替代的作用。基本法依宪法的规定而制定，它涵盖了香港的社会、经济制度居民的基本权利和自由的制度以及行政管理、立法、司法制度，在香港其是具有宪法性质的法律，被称为“小宪法”。香港的任何法律均不得与基本法相抵触，从而与中国宪法保持了一致。〔1〕但是《香港特别行政区基本法》毕竟是一部高度概括和抽象的法律，比较原则和富有弹性，因而，在具体适用基本法的过程中，对其进行解释是不可避免的。尤其是谁有权解释以及依什么原则来解释基本法则更关乎着中国的主权统一和港人对“一国两制”、“高度自治”和“港人治港”的自信心，意义重大。
　　按照中国的法律解释体制，全国人大及其常委会制定法律的解释权属于全国人大常委会。《香港特别行政区基本法》是由全国人大制定的，属于基本法律的范畴，对其进行解释是全国人大常委会的职权。《香港特别行政区基本法》第158条第1款也明文规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”但同时，基本法还规定“全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释”（第158条第2款）。基本法的这两项规定就确立了该法的解释体制，即立法解释司法解释并存，并且立法解释要高于司法解释。
　　一、全国人大常委会依职权解释
　　自1997年7月1日《香港特别行政区基本法》实施以来，全国人大常委会共对其作过三次解释。
　　第一次是在1999年的香港“无证儿童案”中，全国人大常委会就《香港特别行政区基本法》第24条关于“香港永久性居民所生子女也是永久性居民”规定的解释：港人在内地所生子女要求进人香港，需要经过内地机构审批，并持有有效证件方可进人香港；第2款第3项规定是指无论本人是在香港特别行政区成立以前出生还是成立以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是香港永久性居民。人大常委会该次释法并不影响终审法院1999年1月29日所作的判决。〔2〕
　　第二次是在香港特别行政区就政制发展问题的讨论十分热烈而各界对《香港特别行政区基本法》附件中有关行政长官和立法会的产生办法争论颇大的背景下，全国人大常委会主动对《香港特别行政区基本法》附件一、附件二进行解释。全国人大常委会于2006年4月6日作出了《关于中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释》，就《香港特别行政区基本法》附件中存在争议和模糊之处进行了解释，通过解释使基本法中的有关规定更为明确和具体这次解释主要有4项内容：（一）关于附件中规定的“2007年以后”的合议；（二）附件中。如需，修改的合议；（三）对行政长官和立法会产生办法进行修改的启动程序；（四）如果对行政长官和立法会产生办法无需修改时原有规定的适用问题。基本法
　　第三次是国务院颁令批准董建华辞去行政长官职务的请求，行政长官空缺之后，香港特别行政区署理行政长官曾荫权请求国务院提请全国人大常委会就《香港特别行政区基本法》第53条第2款有关新的行政长官任期做出解释。全国人民代表大会常务委员会征询香港特别行政区基本法委员会的意见后，于2005年4月27日对此做出解释：在行政长官5年任期届满前出缺的情况下，由任期5年的选举委员会选出的新的行政长官只能完成原行政长官未任满的剩余任期。〔3〕
　　全国人大常委会是我国的法律解释机关。香港回归之后，其基本法的解释权亦属于全国人大常委会，香港法院的法律解释权也已不再属于司法权的固有范畴，而是由全国人大通过基本法的方式授权取得的。香港法院只是在审理案件过程中，遇有需要解释基本法的情形时，才对基本法进行解释。而作为立法解释主体的全国人大常委会则可以在具体案件过程中解释基本法，也可以在没有具体案件而又存在必要的情况下，对基本法进行解释。有人担心这样做是不是会影响甚至是干预香港的独立司法权？答案当然是否定的。
　　首先，全国人大常委会是我国的最高国家权力机关全国人大的常设机关，代表全国人民行使管理国家的权力。《香港特别行政区基本法》是全国人大制定的在全国范围内适用的法律，属于效力和位阶仅低于宪法的基本法律。而根据我国现行宪法所确立的法律解释体制，法律的解释权属于全国人大常委会。因此，全国人大常委会解释《香港特别行政区基本法》是其职责所在。
　　其次，从中央与特别行政区的关系方面来看，我国是单一制国家，国家的最高权力属于全体人民，由最高国家权力机关及其执行机关中央人民政府代表人民行使。香港特别行政区也是中央政府领导下的一个地方行政区域，其权力是国家授予的，处于国家的完全主权之下，受中央人民政府管辖。与一般的地方行政区不同的是，香港特别行政区实行资本主义制度，享有高度自治权，基本法对此有明确的规定，特别是对中央在特别行政区应当行使的权力作了明确的规定。全国人大常委会解释基本法正是其依照基本法的规定行使权力的表现，不属于香港自治范围内的事情，并不影响香港特别行政区的司法权独立，所以也不存在其干预香港高度自治权的问题。
　　最后，反观全国人大常委会对基本法的这几次解释，都是在法律争议很大，已经影响到香港的社会稳定及经济发展的情况下作出的。事实也证明，全国人大常委会依据自己的职权和职责，对基本法所做的必要和及时的解释，对于香港社会的稳定和经济发展起到了很大的积极作用，而并不是所谓的对香港独立司法权的干预。
　　总之，全国人大常委会通过对基本法进行必要的解释，可以明确基本法的含义，起到稳定香港社会的作用，进一步增强香港社会各界的信心，同时，也是使“一国两制”这一基本原则得到有效落实的可靠保证。事实也证明，全国人大常委会对基本法的解释对于保持香港社会的繁荣、稳定和发展，维护香港居民的利益等方面都起到了积极的作用。
　　二、香港特别行政区法院依授权解释
　　香港特别行政区法院对基本法也享有解释权，但这种解释权是有限制的。
　　《香港特别行政区基本法》第158条规定：全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。
　　香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条的解释又影响案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院提请全国人大常委会作出解释。如全国人大常委会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。
　　全国人大常委会在对本法进行解释前，征询其所属的香‘港特别行政区基本法委员会的意见。
　　由此几款规定可以看出香港法院的解释权是由全国人大常委会授权取得的。但是，基本法并未明确规定全国人大常委会是否有权主动解释基本法，而只是规定了香港法院在对“关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款”进行解释时，香港终审法院在必要时提请全国人大常委会解释，全国人大常委会才可进行解释，此处的“必要时”是指：（一）该条款的解释影响到案件的判决；（二）在对案件作出不可上诉的终局判决前应提请解释。
　　实际上，这一规定使香港终审法院掌握了将某一条款提请全国人大常委会解释的决定权和主动权。但是，如果香港终审法院在“必要时”不主动提请该如何处理，《香港特别行政区基本法》并没有规定。另外应如何判定“解释影响到案件的判决”也没有一个可供参考的标准。香港“无证儿童案”〔4〕中所涉及的法律具体条款的解释，终审法院就没有主动提请，而是由香港特别行政区行政长官在向国务院提交的报告中提及这一案件所适用的法律的解释问题，再由国务院提请全国人大常委会进行解释的。
　　基本法规定，香港特别行政区法院在审理案件时有权对特别行政区“自治范围内的条款”进行解释，但是对某些条款是否符合“类别条件”〔5〕即哪些条款属于“自治范围内的条款”，哪些属于“自治范围外的条款”？基本法并没有明确规定，同时基本法也没有规定由谁来界定或者以什么标准来限定这两者。这一立法缺陷在香港“无证儿童案”中表露无疑，此案主要涉及的《香港特别行政区基本法》第22条和第24条究竟是属于“自治范围内的条款”还是“自治范围外的条款”，基本法没有规定。香港终审法院就有理由认为这两项条款是香港特别行政区“自治范围内的条款”，可以自行作出解释，不需报请全国人大常委会。所以，笔者认为基本法有必要进一步明确“自治范围”的范围。
　　三、全国人大常委会与香港特别行政区法院对解释的协调
　　一部《香港特别行政区基本法》，全国人大常委会和香港特别行政区法院都有权对其进行解释，这两个解释主体在具体解释基本法的过程中必然会发生一些矛盾和冲突。其实，发生这些矛盾和冲突的根源就在于两大法系传统的差异：普通法系传统多适用司法解释，由法院解释法律；而大陆法系传统多适用立法解释，由立法机关解释法律。〔6〕笔者认为，在协调全国人大常委会与香港特别行政区法院在基本法解释的矛盾与冲突方面，我们应严格遵循“一国两制”的基本方针和原则，依照中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法的相关规定进行。具体说来，至少应明确以下两点。
　　首先，从总体上而言，全国人大常委会对基本法享有完全的解释权，有权对基本法的所有条款进行解释，这是由宪法确认的全国人大常委会的职权和职责所决定的，是不容忽视也是不容否认的。但同时，全国人大常委会又授权香港特别行政区法院解释其“自治范围内的条款”。也就是说，在未有法律明文规定全国人大常委会收回对香港特别行政区法院解释基本法的授权时，全国人大常委会只对香港特别行政区自治范围之外的“关于中央管理的事务及中央与特别行政区关系”的条款进行解释。全国人大常委会可以应香港特别行政区终审法院的请求，在对案件作出不可上诉的终审判决之前作出解释，也可以依职权在其认为需要解释时主动解释。在解释之前，其应先征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见，建立依照基本法委员会的一致意见或绝大多数意见作出决定的惯例，而不应只把基本法委员会视为普通意义上的咨询机构，尤其是对基本法委员会香港委员的一致意见或绝大多数意见，更应当予以充分的尊重。
　　其次，香港特别行政区是中华人民共和国不可分割的一部分，实行“高度自治”，应保障香港特别行政区法院依授权所取得的基本法解释权，以维护其司法权的独立性。但应明确的是，香港特别行政区法院的基本法解释权是有限制的，即香港特别行政区法院有权对其“自治范围内的条款”进行解释，如在审理案件中需对基本法中“关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款”进行解释，且该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应提请全国人大常委会进行解释。如全国人大常委会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。因此，香港特别行政区法院如需对“关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款”进行解释时，应慎重和全面考虑该条款的解释是否影响到案件的判决，如果有影响，则应在对该案件作出不可上诉的终局判决前，提请全国人大常委会进行解释，香港特别行政区法院不可自行解释。
　　四、《港特别行政区基本法》的解释原则和方法
　　（一）宪法（或者说是宪法性法律）的一般解释原则和方法解释宪法（或者说是宪法性法律）需要遵循一定的原则和方法，根据各国的宪政实践和学者们的分析总结，目前关于宪法的解释原则主要有以下几个。
　　1。文义解释原则，又称普通含义解释原则，是指对法律的有关规定，根据其最普通最常用的字面含义进行解释，不能随意发挥。
　　2。整体解释原则，或称系统解释原则，是指法律解释主体应把法律作为一个整体考虑，在解释其的某一规定时，不能孤立地进行，而要从该规定与其他内容的联系中进行。
　　3。历史解释原则，或者可称为合目的性解释原则，特别注重法律制定者的意图和目的，法律解释主体应根据法律制定的历史资料、背景、条件来解释具体条文的涵义。
　　4。利益分析原则，强调法律不过是社会各种利益的结合体，法律条文之间的冲突必然就是社会不同利益之间矛盾的反映，法律解释的任务就是分析和平衡各种利益的矛盾，并加以合理地协调。〔7〕
　　宪法解释的方法也很多，概括起来，主要有四种。1。统一解释，是指对人们理解不一的宪法条文作出明确而统一的说明，从而消除人们之间的误解。2。条理解释，是指根据宪法的文字含义、法理、先例、类推和上下文之间的关系等对具体的宪法条文予以说明。3。补充解释，是指宪法在规定过程中存在遗漏，而在实施过程中通过解释予以适当补充的方法。4。扩大解释，是指由于社会具体情况的变化和发展，使宪法的内容不能满足社会现实的需要，因而通过宪法解释扩大其含义的方法。〔8〕
　　（二）《香港特别行政区基本法》的解释原则和方法全国人大常委会解释基本法一向是极其审慎的。从到目前为止对基本法所作的三次解释来看，其将合目的性解释原则和整体解释原则相结合，综合考虑影响香港社会的各种因素，运用多种解释方法来解释基本法。
　　对香港特别行政区而言，终审法院已经对如何解释基本法作出了有关的指引，即在解释《香港特别行政区基本法》时，法院会采用“考虑立法目的”的解释原则和方法。也就是说，法院必须确定《基本法》所宜示的原则和目的，并把这些原则和目的加以贯彻落实。在确定《香港特别行政区基本法》某项条款的目的时，法院亦须考虑该条款的性质、《香港特别行政区基本法》的其他条款，以及参照包括《中英联合声明》在内的其他有关资料。这其实也是一种合目的性解释原则和整体解释原则的结合运用。其次，法院在解释基本法时，必须避免采用只从字面上的意义，或从技术层面，或狭义的角度或以生搬硬套的处理方法诠释文意。但法院可以借用其传统及文字惯用法去了解所用的文字的意思。此外，在解释《香港特别行政区基本法》第3章有关香港居民的基本权利和自由的条文时，为了给予宪法性权利最大的保障，法院应采纳尽可能宽松的解释。〔9〕
　　王文娟，广东商学院法学院教师。
　　【注释】
　　〔1〕张学仁主编：《香港法概论》（第3版），武汉大学出版社2006年版。
　　〔2〕朱冬玲：“从香港‘无证儿童案’看基本法的解释权”，载《天津市政法管理干部学院学报》2002年第2期。
　　〔3〕邓敏贞：“对人大解释《香港基本法》的法律思考”，载《山西省政法管理干部学院学报》2006年第9期。
　　〔4〕同注〔2〕。
　　〔5〕张千帆：《宪法学导论原理与应用》，法律出版社2000年版，第273页。
　　〔6〕陈欣新：“香港与中央的‘违宪审查’协调”，载《法商研究》2000年第4期。
　　〔7〕周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第381382页；尹平笑：“香港法院如何解释《基本法》”。载《中国律师》2001年第6期。
　　〔8〕周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2006年版，第382页。
　　〔9〕尹平笑：“香港法院如何解释《基本法》，载《中国律师》2001年第6期。