黄钟：八二宪法的关键原则党在法下

　　八二宪法通过规定各政党必须遵守宪法和法律，在条文中不再把任何政党作为国家机构等方式，将党在法下确立为一个关键的宪法原则。党在法下原则的确立，是中华人民共和国史上的巨大进步。
　　所谓党在法下，就是相对于任何政党，宪法具有无上的权威，任何政党都必须守法，绝没有凌驾于宪法和法律之上的特权，任何政党违反宪法或法律，都必须担责，以维护宪法和法律的权威。
　　党在法下，重在强调对政党的外部约束，使任何政党都无法凌驾于国家之上，即使政党自我约束不足，不仅有法定的选举等等机制让政党及其成员必须承担其行为引起的政治责任，而且，政党及其成员违反宪法或违反法律，其行为也具有可诉性。
　　一、党在法下，既是极其重要的政党原则，也是极其郑重的政党承诺
　　1949年之后，党在法下并非很快就被中共奉为一项政党原则，而是历尽曲折，1980年代初才在党章中得到体现，成为中国共产党极其重要的政党原则和极其郑重的政治承诺。
　　（一）1949年之后的中国共产党与宪法的关系，从中共党章的角度来看，大致有三种形式：只规定党员有义务“严格地遵守法律”；党在法上；将党在法下作为原则和承诺
　　自五四宪法颁布，至中共十二大闭幕，其间于1956年、1969年、1973年、1977年和1982年通过了五部党章。前三部党章，都是五四宪法颁布之后，七五宪法颁布之前通过的。
　　八大党章通过时，五四宪法已颁布实施了两年。但该党章没有一处提到“宪法”，自然也没有“遵守宪法”之类的表述，仅规定了党员有义务“严格地遵守国家的法律”。《关于修改党章的报告》也只说：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守国家的法律，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。中央认为，关于有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地违反法律的规定，在今天具有特别重要的意义。”没有提到中共及其党员与宪法是什么关系。
　　依八大党章通过时的语境，说党员有义务“严格地遵守国家的法律”，并不等于宣示党在法下。理由大致有四：
　　一是，说遵守法律，不等于说含有遵守宪法之意。依照五四宪法，宪法和法律是两个不同的概念，“法律”不涵盖“宪法”。五四宪法规定全国人大有“修改宪法”和“制定法律”之职权，“公民必须遵守宪法和法律”。可见，说遵守“国家的法律”，不等于就说包含遵守宪法。而八大党章，其起草和通过，过程极其严肃，按《关于修改党章的报告》的说法，草案“是经过各地党的组织的讨论和多次修改而成的”，而主导党章修改的中共领袖们，对五四宪法并不陌生。因为33名宪法起草委员会成员中，公开身份为中共党员的，就有20名，除了饶漱石和高岗外，其余18人均为八大代表，且不是被选为中央委员就是被选为候补中央委员，八大产生的政治局常委，全是当年的宪法起草委员会成员，而毛泽东更是“宪法草案的每一章、每一节、每一条，都亲自参加了讨论。”因此，八大党章没有提中共和党员要遵守宪法，恐非疏忽所致。
　　二是，要求党员遵守法律和要求政党遵守法律，要求政党遵守宪法和要求党员遵守宪法，也不是一回事。因为政党违反宪法或法律的责任及其追究，和党员个人违反宪法或法律的责任及其追究，有关联但不能等同。这就如同一家公司违法，不能只让职员顶责一样。
　　三是，虽然八大党章称党员有义务“严格地遵守国家的法律”，但是由于国家并没有行之有效的司法机制和政治机制，以确保任何中共党员尤其是其领导者违反任何法律都可以追责，因此对于领导者以及执行其指示的一般党员而言，仅仅是一纸弱弱的说法而已。否则，中共中央发动的反右、人民公社化等运动，就搞不起来。
　　四是，从1949年中华人民共和国成立，到七五宪法颁布，25年里，叫“中华人民共和国法”的法律，屈指可数，至关重要的刑事诉讼法典、民事诉讼法典、刑法典、民法典等，都付诸阙如。本来，法律不健全可以努力去健全，可是在反右运动中，完善立法的呼声，也被当作右派谬论打压。比如法学家杨兆龙1957年5月9日在《新闻日报》上发表的《我国重要法典为何迟迟还不颁布》，就成了“政法界右派分子谬论”。更有甚者，1958年12月20日，党的中央政法小组给中共中央、毛泽东的报告里明确提出：“刑法、民法、诉讼法，根据我国实际情况看来，已经没有必要制定了。”
　　况且中共中央1949年2月就已宣布废除“六法全书”，指示司法工作不能再以六法全书为依据，要求在“新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及作依据”。就连多次引用过“恶法胜于无法”这句法谚的董必武也称，“不要以为新法律尚不完全，旧法律不妨暂时应用”；“若是一切因袭旧的，以为即使反动的法律总比没有法律好，那何必要革命呢？”于是，在旧法已废新法奇缺的现状里，即使真想“严格地遵守国家的法律”，也没多少法律可供遵守。这就为强势的党权乘虚而入，提供了巨大空间。
　　而从抗战以来，到制定五四宪法，再到八大党章通过之际，中国共产党地位发生了极大的变化。1940年刘少奇还在说：“有人说：共产党要夺取政权，要建立共产党的‘一党专政’。这是一种恶意的造谣与诬蔑。”及至五四宪法，其序言就已写上了“我国人民已经结成以中国共产党为领导的人民民主统一战线”。随着地位的急剧变化，中共守法与否，也就成了影响中国宪政命运的关键因素。
　　后来人们一说到党在法上的问题，容易想到文革。其实，党在法上，并非文革中才出现的新鲜事。在文革之前，宪法就早已形同虚文，法律缺乏权威。中共领导人的一些言论，就直观地反映了这一点。1957年3月17日，中共中央主席毛泽东关于加强学校思想政治工作问题给周恩来等的信里说，“大学、中学都要求加强思想、政治领导和改进思想、政治教育，要削减课程，要恢复中学方面的政治课，取消宪治法课，要编新的思想、政治课本”。在1958年8月21日的一次会上，刘少奇主张人治，说“法律只能作办事的参考。南宁会议、八大二次会议、北戴河会议的决定，大家去办就是法”，毛泽东则称，“宪法是我参加制定的，我也记不得”，“我们每个决议案都是法，开会也是法”。据刘少奇的外甥女婿蒋碧昆教授回忆，在1959年3月，时任全国人大常委会委员长的刘少奇对他说，“你年纪轻轻搞宪法有点浪费了”。
　　中共九大和十大通过的党章，只不过是将党在法上这一事实，以一个政党的最权威形式，突出地表现出来罢了。
　　这两部党章，连个“法”字都没有，更不用说出现遵守法律或宪法之类的表述了。相反却自我授权党在国上。九大党章要求，“无产阶级专政的国家机关，人民解放军，都必须接受党的领导”；十大党章则称：“国家机关，人民解放军和民兵，都必须接受党的一元化领导。”而且这两部党章都规定：“在主席、副主席和中央政治局常务委员会领导下，设立若干必要的精干的机构，统一处理党、政、军的日常工作。”中共十大通过的《关于修改党章的报告》甚至说，“在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的”。
　　这实际上跟人民主权原则相背离。中华人民共和国所有的宪法，不是在第二条就是在第三条里都有同样一句话：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”
　　随着毛泽东去世后政局的急剧变化，“党在法上”逐渐在弱化，“党在法下”的观念日益明确。即使是1977年中共十一大通过的党章，虽然仍自我授权“国家机关，人民解放军及民兵，都必须接受党的绝对领导”，但也还是提了“中国共产党要求党员做到”“遵守国法”。
　　1979年9月9日的《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》要求，“党的各级组织、领导干部和全体党员，都要带头遵守法律”，而且是“从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一体遵行。”这是中共中央文件首次明确提出，不仅所有中共党员都必须遵守法律，而且中共各级组织也必须遵守法律。
　　1981年6月27日，中共十一届六中全会一致通过《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》，进一步提出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”明确宣布党的各级组织和其他社会组织“一样”，是中共党史上的一大进步。1982年9月6日，中共十二大又进而将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入党章（此后无论党章做何修改，这一点一直未变），同时将“自觉遵守国家的法律”规定为党员义务。之前，中共十二大报告就说：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”
　　和八大、十一大党章相比，十二大党章不仅要求党员守法，而且增加了党也必须守法的规定。十二大党章不再像九大、十大、十一大党章那样自我授权党在国上。在中共党史上，这是首次以党章的权威形式，确立了“党在法下”这一极其重要的政治原则，做出了“党在法下”这一极其重要的政治承诺。而能否做到，是关乎政党信用的大事。
　　再看中共之外的八个党派，其现行章程虽然对党在法下这一原则在文字表述上略有差异，但都无疑在其总纲里或具体条文中予以确认。没有任何一个政党声言自己可以是高踞法上的特权党，允许可以存在凌驾法上的党派成员。换言之，任何形式的党在法上现象的存在，都是与现今各党派的章程，也就是各党派的承诺，背道而驰。
　　（二）现今中国各政党，从其章程来看，都表示自己是建立在公民意思自治基础上的民间组织，而非国家机构。这是从政党性质上确认了党在法下
　　现实中，不同的政党，有着不同的政治影响力，但从宪法和法律角度来说，它们都是民间组织，而非国家机构。这一点，也为各政党所认可、所宣示。政党的民间性或者说非政府性，主要体现在三个方面，即入党自愿，退党自由，党由党养。
　　就中共而言，在1949年之后通过的所有党章里，除了1969年、1973年及1977年通过的三个党章里没有退党自由一说之外，其他各个党章都非常明确，一个中国公民入党或退党，基于个人志愿。
　　而党费问题，也直观地体现了政党与国家机关的区别。所谓党费，“指党员向党组织交纳的用于党的事业和党的活动的经费”。自1956年以来的历部中共党章，都有党员要“交纳党费”的规定。这种经费筹措方式，是从形式上一直肯定党由党养而非党由税养的政党原则，彰显了党、国有别，表示政党组织不是国家机构，任何政党职位上的党务人员都不能算作国家公职人员。
　　也正因为政党的这些特点，中共十二大报告中说“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织”，这是对中国共产党之民间性或者说非政府性的准确描述。
　　依据中共之外其他党派的现行章程，入党自愿，退党自由，党由党养，也是它们宣示的基本原则。这些党派当然和中共一样，也不是权力组织或行政组织、国家机构。
　　二、党在法下，是八二宪法极其重要的原则
　　党在法下作为一项宪法原则，在1949年之后同样经历三十多年的曲折，才成为立宪者的共识、全民的共识，最终在八二宪法中得到
　　体现。如果说各政党章程确立党在法下原则只是一种政党承诺，那么，八二宪法则把党在法下确立为对一切政党的外在约束和强制要求。
　　（一）从《共同纲领》到五四宪法，都未将“党在法下”确立为一项宪法原则
　　《共同纲领》被毛泽东称为“我们国家现时的根本大法”。其序言说，“凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守”。可是，至于“参加人民政治协商会议的各单位”有谁不遵守怎么办，要不要追责，若要追责，追责程序如何启动，等等这些，《共同纲领》并没有规定，并且此后也没有制定相关的法律来规范这个问题。因此，“均应共同遵守”，停留在缺乏可操作性的口号层次。
　　事实上，《共同纲领》的权威在实践中也没有得到应有的尊重。比如，1953年6月15日，中共中央主席毛泽东在政治局上的讲话提纲中，有这么一段：
　　几点错误观点：（一）确立新民主主义的社会秩序；（二）由新民主主义走向社会主义；（三）确保私有财产。
　　而《共同纲领》不仅序言写着，“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义为中华人民共和国建国的政治基础”，而且第一条就说“中华人民共和国为新民主主义的国家”，第三条称“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的私有财产”。
　　可以说，党在法上的问题，在《共同纲领》有效期间始终存在。在《共同纲领》通过之前，1949年2月《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》就已宣布在没有新法律的时候“共产党政策”等同法律。日后也是这么实践的。按照《共同纲领》规定，“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。《中华人民共和国中央人民政府组织法》赋予中央人民政府委员会行使“制定并解释国家的法律”之职权。据此，比如规定何为犯罪，处何种刑罚等等问题的刑事法律，应由中央人民政府委员会来制定和解释。可是，1950年3月18日的《中共中央关于镇压反革命活动的指示》，不仅规定哪些是“犯罪行为”，而且要求“处以极刑或长期徒刑”等等，实际上是一个政党在颁布刑事法律。同年10月10日的《中共中央关于镇压反革命活动指示》，不仅在其“特作如下规定”里有“当杀者，应即判处死刑”等表述，而且规定“目前法院工作，应以处理反革命案件为重点”。“在判处死刑时，党内必须经过省委、大市委、区党委及受委托的地委批准。其中如有特别重要分子，则须报告中央批准。”10月19日，公安部部长罗瑞卿在第二次全国公安会议上说，公安部门“又是党委的”。次年5月，他在第三次全国公安会议上称，“这次镇反运动在毛主席和党中央直接指挥下”。这意味着党在国家之上集立法、行政、司法三权于一身。
　　及至五四宪法出台，党在法上的形势，并没有得到改观。
　　五四宪法只规定了公民必须遵守宪法和法律，国家机关工作人员必须服从宪法和法律，而没有提到政党必须遵守宪法和法律。《关于中华人民共和国宪法草案的报告》也没有提到包括中共在内的所有政党遵守宪法和法律，而只是说：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。”“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”
　　毛泽东在五四宪法出台之前曾说过，宪法“是根本大法”。但令人深思的是，1954年分别出任中华人民共和国主席、全国人大常委会委员长、国务院总理的毛泽东、刘少奇和周恩来，都是宪法起草委员会成员，毛还担任过宪法起草委员会主席，可是根据《毛泽东文集》、《毛泽东选集》第五卷、《建国以来毛泽东文稿》、《周恩来选集》、《刘少奇选集》、《建国以来刘少奇文稿》，他们在五四宪法通过前后，看不出有谁公开强调过中国共产党要遵守宪法。这种一致的不强调，恐怕也非疏忽大意。
　　（二）从七五宪法到七八宪法，“党在法上”成为宪法的核心内容
　　和五四宪法的起草委员会不同，起草1970年宪草（七五宪法只是对它略有删改）和1978年宪草的委员会，没有一个非中共党员参与。
　　1970年中共中央成立的修宪起草委员会，其57名成员是清一色的中共党员，且党内职务最低的一人也是候补中央委员。而提交五届全国人大一次会议讨论的1978年宪草，则“是以华国锋为首的、中国共产党中央政治局全体同志组成的修改宪法委员会起草的”。
　　五四年宪法没有任何一个条文中提到“中国共产党”，而七五宪法和七八宪法的党化色彩之浓，以至于把中国共产党也写成了国家机构这等于是通过宪法对一个政党做出了永久性的执政授权，在中国的所有成文宪法中，这称得上是史无前例，在世界宪法史上也属罕见。
　　宪法学家吴家麟1986年在《法学》第12期上发表的一篇文章就说：
　　在制订1954年宪法的时候，对党组织并非国家机关这一点认识还是明确的，因此除了序言部分以外，在宪法本文中没有涉及党的领导问题，这种做法是恰当的。可是在1975年宪法中，这类条文到处都是，例如，宪法竟然规定：“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”；“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；全国人民代表大会“根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员”；等等。按照这些规定，党不就成了国家权力机关了吗？而且还是凌驾于最高国家权力机关之上的“太上机关”哩，大概该称之为“最最高国家权力机关”吧！
　　七五宪法总共30条，有6条提到“中国共产党”；序言总共8段，有4段提到“中国共产党”。比如，“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵”（第十五条）；“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导”（第二十六条）
　　七八宪法总共60条，有4条提到“中国共产党”，序言总共8段，有3段提到“中国共产党”。比如，“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”（第二条第一款）；“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率。”“中国人民解放军是中国共产党领导的工农子弟兵”（第十九条）；全国人民代表大会“根据中国共产党中央委员会提议，决定国务院总理的人选”（第二十二条）；“公民必须拥护中国共产党的领导”（第五十六条）。
　　可以说，无论是七五宪法和七八宪法，都无法从中看出制约中国共产党及其领袖人物的机制和程序在哪里。而张春桥1975年在《关于修改宪法的报告》中所说的那种“有利于加强党对国家机构的一元化领导”，正是使党免受制约。
　　（三）八二宪法将党在法下确立为一项宪法原则
　　1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过宪法修改委员会组成人员名单，叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。9月15日，宣布宪法修改委员会正式成立。这次的宪法修改委员会成员不再是清一色的中共党员。
　　在此前后，如何看待中共与宪法和法律的关系，已为朝野共同关注。如果说1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》要求“党的各级组织”，包括“党中央委员会”必须遵行法律，这还只是从政党自身角度提出要自我约束，那么全国人大常委会委员长叶剑英、全国人大常委会副委员长彭真等人在宪法修改委员会成立前后的言论，以及在宪法修改委员会成立后的工作，就已经是在从立法层面进行探讨了。
　　一是提出了党员在法下。1979年，叶剑英在国庆三十周年的讲话里说，“从党的领导者到每个党员”，“在国法面前人人平等，绝不允许有凌驾于国法之上的特权”，并且指出要“堵塞野心家、阴谋家可以篡夺国家权力的漏洞”。这个结论，既是为了换取和提升执政的合法性，也是基于毛泽东在军队、政府、法院、检察院这些国家机构中均未担任任何公职，且仅为自1965年1月之后再也没有举行过会议的第三届全国人民代表大会的代表，可是他作为一个政党领袖，却可以动用国家权力置国家主席、国防委员会主席刘少奇于死地等等历史教训。
　　二是提出了党也在法下。1980年4月18日，彭真在全国人大常委会召开的座谈会上说：
　　有人问：是法大，还是哪级党委大，哪个党委书记大？当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。
　　三是提出了党、国有别。
　　1981年3月7日，彭真说：党的意见经过最高权力机关审议通过，变为国家的法律、决定；否则，只是党的主张。
　　随后，宪法修改委员会秘书处副秘书长张友渔在1981年《中国社会科学》第六期也发表文章说：
　　有人提出这样的问题：“是法大，还是党委大？”我认为答案应当是：“法大。”我们国家的法是代表人民的意志，通过国家权力机关制定的，各级党委以至党中央也不能不守法，党的各级组织都必须在宪法和法律的范围内活动。如果发现法律需要修改，应当把党的具体意见，以至草拟方案，建议国家最高权力机关全国人民代表大会或它的常委会进行修改，而不能不经过合法程序，任意将它弃置不顾。
　　在1982年第3期《青海社会科学》上，张友渔又发表文章，进一步深入阐述了宪草中中共与宪法的关系：
　　1975年宪法和1978年宪法，都写了通过中国共产党来实现无产阶级的领导；以马列主义、毛泽东思想为指导；党中央主席统率全国武装力量；国务院总理由党中央建议提名。特别是1975年宪法有一条，说全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高权力机关。现在修改宪法把以上的条款修改了，
　　在文章中，他说宪草避免了把党写成一个国家机构的毛病：
　　在修改宪法时，有的同志提出，可以参照1954年宪法的作法，把党的领导写进序言中；也有的提出，可以在条文中规定党的领导，同时规定要在宪法和法律范围内实行党的领导。修改草案采用了前一种形式，把党的领导写进序言中，而不是写在具体条文里，这样做，可以避免把党写成一个国家机构，避免前两个宪法出现过的毛病。1975年宪法把党放在国家机构中写，规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，但又规定是在党的领导下，党就成了最高的“最高”了。这显然是不对的。
　　对于宪草中的军事条款，张友渔说也是针对过去的党政不分：
　　修改草案还在《国家机构》一章中增写了《第四节中央军事委员会》，规定“中华人民共和国设立中央军事委员会，领导全国武装力量。”并规定“中央军事委员会实行主席负责制”。这些规定，既改变了现行宪法规定中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率这样党政不分的情况
　　制宪者已经意识到了，宪法权威的维护，关键在于要党在法下。1982年9月，彭真在同宪法修改委员会秘书处工作人员谈话，在谈及有人说宪法规定得挺好，就怕将来不能执行的问题时说：
　　提这个问题的不少，可以在宪法修改草案说明里讲。“一朝被蛇咬，三年怕井绳”。大家有警惕性是好的，在一定条件下坏事可以变成好事。“文化大革命”中许多消极的东西，已经开始引出积极的成果。宪法草案的总纲、序言写了各党派、团体都要以宪法为根本活动准则，任何组织、个人都没有超越宪法和法律的特权。
　　四是提出了政党违反宪法和法律必须追究。曾担任过宪法修改委员会秘书处副秘书长的王汉斌回忆称：
　　从11月27日下午起，五届全国人大五次会议分团审议宪法修改草案。总政治部主任刘志坚代表提出，光讲宪法必须遵守还不行，还得写上“对一切违反宪法的行为，必须予以追究”。我们研究认为，写上这一条好是好，就怕做不到。怎么办？经请示彭真同志，他说：还是应当写上。经过研究，在宪法第五条中增加规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
　　制宪者们为确立党在法下原则所付出的心血没有白费，该原则体现在1982年12月4日通过的宪法之中。八二宪法没有一条条文中出现过“中国共产党”，亦即明确了党、国有别，任何政党都不是国家机构，“党的领导”和“执政”既有关联又有区别：明确了“党的领导”，但也否定了七五宪法和七八宪法那种永久性执政授权的做法。依照八二宪法，执政地位的获得，须不断地通过法定程序来一届届地予以确认。这一点，是党在法下原则的极为紧要之处，也是对人民主权原则的贯彻。
　　与1954年宪法只是规定了“国家机关工作人员必须服从宪法和法律”（第十八条）不同，八二宪法不仅在“总纲”中的第五条特别规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，而且在序言最后一段也特别强调：“本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这些表述，不仅确立党在法下原则，而且还将护宪规定为一项政党义务，一项不容推卸的职责。
　　不过，明晰和落实这一原则的相关制度缺失甚多，比如，要追究一切违反宪法和法律的行为，起码需要：一是离不开在机制上确保政党及其成员的行为具有可诉性，且司法必须独立于政党以保障司法公正；二是明确政党的法人身份，建立和完善政党法律制度，以使政党活动有法可循；三是离不开选举制度、人大代表大会制度等等方面的改革，以期在制度上能够追究政党及其成员违反宪法或法律的政治责任；四是离不开言论出版自由的保障，以期政党及其成员的行为，避不开“人民群众”的雪亮眼睛及其悠悠众口。
　　尽管如此，应该看到确立党在法下这一宪法原则本身，就已经是为中国宪政的发展奠定了一块良好的基石。这块基石的奠立，从其过程来看，是中国共产党的共识，是宪法修改委员会的共识，是全民讨论后的共识，也是三千余名全国人大代表的共识因为表决通过八二宪法时，发出的3040张表决票里，只有3张弃权票，无一人投反对票。
　　当然，确立党在法下的宪法原则是一回事，把这个原则落到实处，又是一回事。而能不能真正落实党在法下原则，是能不能实现宪政民主、实现法治的关键所在。因为若没有党在法下，就不会有宪政民主，就不会有法治，就难以提升执政合法性。
　　来源：《炎黄春秋》
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