殷啸虎：关于台湾现行“宪法”的定性与定位

　　在海峡两岸统一问题上，法律方面最大的障碍，就是如何对台湾现行的“宪法”与法律体系进行“定性”与“定位”的问题。由于种种历史原因，使得对这一问题的法理上与学理上的探讨，至今几乎仍然是一个空白。然而，正如在其他问题上没有完全不可逾越的障碍一样，在坚持一个中国、实行一国两制、实现祖国统一的且标之下，这个障碍也是可以克服和消除的。现实已经为我们实现这一目的创造了有利的条件，历史则为我们实现这一目的提供了有益的经验。
　　在中国宪政史上，诸多关于处理特殊的中央与地月。关系的问题中，省宪问题无疑是过去争议较多、却又因种种原因而为后人所忽略（？）的问题。作为一种宪法理论，它是革命先驱孙中山先生均权主义和地方自治理论的重要内容之一，也是孙中山先生所认为的处理中央政府和地方政权之间关系和活动范围的理想准则。1912年1月，孙中山在任临时大总统的就职宣言中，提出以省自治作为协调中央与地方关系的原则。1921年，他就任非常大总统时，又进一步提出：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自举省长。”〔1〕根据孙中山先生的这一主张，1924年召开的中国国民党第一次全国代表大会宣言提出：“各省人民得自定宪法，但省宪不得与国宪相抵触。”值得注意的是，孙中山先生的省宪主张，与当时流行的“联省自治”派所主张的省宪是完全不同的。“联省自治”派主张的省宪，正如同孙中山先生所指出的那样，其最终结果不过是分裂中国。而孙中山先生的省宪主张，则是在坚持国家统一的前提下，作为处理中央与地方关系，实行地方自治的一项原则。孙中山先生一贯主张：“中国的各省在历史上向来都是统一的，不可分裂的，不是不能统属的。”〔2〕因此，实行省宪的最终目的，是促进和实现统一。
　　抗日战争胜利后，1946年1月在重庆召开了政治协商会议。会上，中共代表吴玉章提出了制定宪法的几项原则，其中包括中央与地方权限应采取均权主义原则，省为自治单位，省长民选，省得自制宪法。经过讨论，会议通过了宪法草案决议，在“地方制度”中规定：“省得制定省宪（后改为省得制定省自治法），但不碍与国宪抵触。”但是，这一规定遭到了国民党的无理反对。为此，中共代表周恩来在3月18日举行的记者招待会上指出：“孙中山先生主张实行省自治，并得制定宪法，可见政协的修正原则是与孙中山的五权宪法原则完全相符合的。”他在4月4日发表的谈话中又指出：“省有权在不抵触国宪之下，自订省自治法，中央法律不得变更，这是符合孙中山先生均权主义精神的。”〔3〕1946年4月2日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议在延安召开，大会根据政协决议有关“省得制宪”的原则，起草通过了《陕甘宁边区宪法原则》。大会闭幕后，又遵照《宪法原则》，着手起草了《陕甘宁边区省宪》。后来由于国民党撕毁协议，发动了全面内战，使边区的立宪工作停顿下来，这部省宪也未能审议通过，但是它为解放后政协会议制定《共同纲领》提供了重要的历史依据和借鉴。
　　中国宪政史上提出的两次省宪主张，虽然都只是特定历史条件之下的产物，其时代背景与主张的内容及实质，都不能与当今的现实同日而语。但是，它作为在特定的政治环境之下，协调、解决特殊的中央与地方关系和法律问题的宪法理论，却给我们留下了许多有益的思考。
　　时过境迁，今天的时代，与过去早已完全不同了。但是，中国尚未完全统一，海峡两岸在统一问题上还存在着种种障碍和分歧。从法律上来说。最大的障碍就在于对台湾现行“宪法”及“六法全书”的法律地位如何“定性”与“定位”的问题。虽然在中国大陆，国民党的“六法全书”，尤其是它的“中华民国宪法”，已经成为一个历史概念。但它们在台湾却依然发生着法律效力。一个国家不能有两部并行的宪法，这是一个基本的法律常识；但海峡两岸事实上却又存在着两部宪法和两套法律制度，并且都在各自的政治、经济等各个领域发挥着作用，这是一个无法回避和否认的现实。因此，如何在“一个中国”的原则下，明确台湾现行“宪法”及法律制度在整个国家的宪法与法律体系中的地位和作用，解决海峡两岸在这一问题上存在的障碍和分歧，无疑也就成为当今法学研究领域的一个重要而又极具现实意义的研究课题。就这一点而言，过去的“省宪”理论和主张，至少在三个方面能为我们解决这一问题提供有益的启示。
　　第一，省宪主张作为在特定历史条件和政治环境之下处理特殊的中央与地方关系、协调各种政治力量、推行民主政治的一种重要手段，能够为地方自治提供宪法上的依据，并赋予其宪法上的权力，同时又将其现行制度以“省宪”的方式肯定下来。
　　第二，省宪主张是以维护和促进国家统一为前提的。也就是说，在保证国家主权统一与领土完整这一根本问题上，是不得与国宪相抵触的。
　　第三，省宪作为协调中央与地方关系的一种手段，它本身并不是目的。省宪的目的，在于通过地方自治，实行民主政治，最终实现国家的统一。
　　和平统一祖国的基本方针，是实行“一国两制”，即国家的主体坚持社会主义制度，台湾保持原有的制度。台湾作为特别行政区有高度的自治权，拥有立法权和司法权，党、政、军等系统都由自己管理。而作为享有高度自治权的特别行政区，拥有自己制定的“省宪”（或特别行政区宪法，下同）和法律制度，不仅符合“一国两制”的战略构想，同时也是“一国两制”方针的具体实施和保障。
　　中共十一届三中全会以后，为了实现祖国统一，邓小平同志提出了按照“一个国家，两种制度”解决台湾问题的构想。1979年1月，邓小平访问美国时，在华盛顿发表讲话指出：“只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度。”1981年9月30日，叶剑英委员长发表了关于大陆和台湾实现和平统一的九条方针政策，其中肯定国家实现统一后，台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，中央政府不干预台湾的地方事务，台湾现行社会、经济制度不变。1983年，邓小平同志在谈话中又指出：“我们承认台湾地方政府在对内政策上可以摘自己的一套。台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益。”1995年1月30日，江泽民主席在春节茶话会上，进一步重申了这一立场。根据“一国两制”的构想，在实现统一的前提下，台湾保持原有的制度，自然应包括原有的“宪法”与法律制度；同时，承认台湾作为特别行政区，拥有立法权，就要求我们从法律上对台湾现行“宪法”与法律制度有一个明确的“定位”。就这一点而言，肯定台湾作为特别行政区，有制定“省宪”的权力，并承认其“省宪”在宪法体系中的地位，是符合“一国两制”的基本方针的。
　　那么，肯定台湾作为特别行政区。有制定“省宪”的权力，是否具有宪法上的依据呢？
　　关于这一问题，首先，从中国宪政史来看，如前所述，在民主革命时期，我们在这方面已经积累了较丰富的理论和实践经验。这些理论和实践经验已经为我们提供了这方面的历史借鉴。其次，从现行宪法来看，我国宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”从学理解释来看，这是一条授权性条款，它指明全国人大有权在国土上的一个特定地区，以立法方式，制定该地区实行的制度。通过授权形式，全国人大有权制定与现行宪法规定不同制度的法律。在这一方面，香港特别行政区基本法可以说是一个典范。但是。全国人大是否可以授权特别行政区自行制定省宪呢？对这一点，宪法上没有明确规定。但考虑到台湾的具体情况与香港不同，它不仅有自己的一套法律制度，而且还有自己的“宪法”，这个“宪法”又是确立台湾现行制度的主要依据。根据这一事实，由全国人大通过立法的形式，授权台湾特别行政区制定自己的“省宪”，不仅有政策上的依据，也是符合宪法规定的基本精神的。
　　从现实情况来看，肯定台湾作为特别行政区有制定“省宪”的权力，将有利于协调大陆与台湾的关系，消除海峡两岸在统一问题上的法律障碍。
　　首先，从宪法体系上说，明确中华人民共和国宪法与台湾现行“宪法”（或将来制定的特别行政区宪法）之间的关系，是“国宪”与“省宪”的关系，这将有利于在坚持“一个中国”的前提下，为承认和保证台湾现行制度基本不变提供宪法上的依据。
　　其次，肯定台湾作为特别行政区有制定“省宪”的权力，可以从法律上对台湾现行的法律体系和法律制度有一个比较明确的“定位”，这将有利于消除海峡两岸在统一问题上的法律障碍。
　　其三，肯定台湾作为特别行政区有制定“省宪”的权力，还有利于保证台湾现行制度的稳定，并为实现统一后，台湾的社会经济制度不变、生活方式不变、台湾同外国的民间关系不变，包括外国在台湾的投资及民间交往不变提供宪法与法律上的保障。
　　因此，从法律角度而言，肯定台湾作为特别行政区有制定“省宪”的权力，能将“一国两制”作为一项具体制度在宪法中确认下来，有利于“一国两制”方针的贯彻实施，为最终消除海峡两岸在统一问题上的法律障碍提供切实的保障。
　　注释：
　　〔1〕《中国法制史参考资料汇编》第三辑，第270页。
　　〔2〕《总理全集》第一集第140页。
　　〔3〕《中国法制史参考资料汇编》第三辑，第261、265页。
　　殷啸虎，男，1959年出生，华东政法学院教授，硕士生导师。
　　来源：《法学》1995年第9期。