司法行政权的界说及其合理配置

　　〔摘要〕：本文系统地诠释了司法行政权的概念、范围和种类，并对如何合理配置司法行政权提出了自己的可行性方案。本文在一定程度上填补了国内法学界在司法行政权领域的研究空白，具有不可低估的理论创新价值和现实指导意义。
　　〔关键词〕：司法行政权司法权司法体制
　　党的十六大报告高屋建瓴地提出要推进司法体制改革，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。司法行政权是我国国家权力系统中不可或缺的重要公共权力之一。司法改革的关键问题之一就是要对司法权和司法行政权作出科学的界定及合理的配置，因此对司法行政权的概念作出科学的界定，对司法行政权的合理配置提出可行性方案，是当前法律界亟待研究解决的重大理论和实际问题。
　　一、司法行政权概念的界说
　　一般而言，司法是由专门的司法部门运用国家司法权进行裁判、执行裁判或监督法律实施，以依法解决争端为主要职能的活动。司法权通常有广义和狭义之分，广义上的司法权是指由司法机关在审判、检察、侦查、执行等司法活动中行使的权力，具体包括审判权、检察权、侦查权和执行权等。狭义上的司法权通常仅指法院和检察院在进行审判、检察活动时行使的审判权和检察权。本报告的司法权特指广义上的司法权，也就是由司法机关行使的、与审判、检察、侦查、执行等司法活动有关的权力。
　　司法行政权既可归属于广义上的司法权的重要组成部分，同时又区别于单纯的狭义上的司法权（如司法审判权），表现为一种行政权。笔者认为，司法行政权是在国家权力系统中以管理司法行政事务为主的，兼容部分司法权性质，具有复合性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。
　　一般而言，司法行政权具有以下几种特点：
　　其一，复合性
　　司法行政权是一种具有司法执行职能的行政权，兼容司法权和行政权的双重特性，但从本质上更加倾向于行政权。
　　司法行政权与典型的司法权是有明显区别的，司法行政权是独立于司法权的一种重要的公共权力。从理论上讲，典型的司法权就是指法院的审判权，即法院依法对诉讼案件的审理和判决的权力，是由法院及法官运用法律惩罚犯罪或裁决争讼的权力。当然，我国语境中的司法权包括检察权。司法权通常具有以下几个特征固有的中立性、启动的被动性、处理的终极性。显而易见，司法行政权与严格意义上的司法权存在明显的区别，并不具有司法权固有的中立性、启动的被动性和处理的终极性。当然，司法行政权与司法权也存在一定的内在关联，法院的行政事务管理权和判决裁定的执行权等边缘性权力从理论上讲属于司法行政权的范畴。
　　司法行政权与一般意义上的行政权也存在明显的区别。一般意义上的行政权只具有单纯的行业行政事务管理职能，而司法行政权除行使一般的行政事务管理职能外，还行使一般行政机关不具有的预防犯罪、惩治犯罪和改造罪犯的特殊的司法职能。此外，司法行政权还是一种以管理司法行政事务为主而不是一般行政事务的行政权。
　　总之，司法行政权既有别于单纯的司法权和一般意义上的行政管理权，又兼容司法权和行政权的双重特性，表现出独特的复合性。与这种复合性密切关联的是司法行政权目标的双重性，亦即既实现司法事务的行政管理，又为维护司法公正提供服务性保障。
　　其二，相对独立性。
　　司法行政权在国家权力体系中具有相对独立的地位。司法行政权的相对独立性特指司法行政权相对独立于法院这一司法审判系统而自成体系，司法行政权是独立于司法权的一种公共权力。这主要是基于司法行政与司法审判分立的原理。
　　其三，广泛性。
　　司法行政事务涉及面极广，涵盖法制宣传、狱政管理、法律服务等诸多领域。相对于法院专司审判、检察院专司刑事追诉，司法行政机关主管的司法行政事务具有明显的广泛性。
　　其四，执行性。
　　司法行政机关属于国家权力机关的司法执行机关，执行性是司法行政权的重要特征。司法行政权的执行性既指执行与司法行政有关的一般性的法律、法规、规章，也包括执行法院已生效的判决和裁定。判决裁定的执行具有确定性、主动性、命令性和强制性的行政特点，属于比较典型的具体行政行为。判决和裁定的执行权并不是司法裁判权的合理延伸，在性质上更接近于行政权。从这个意义上讲，执行权属于司法行政权的范畴。
　　其五，服务性。
　　司法行政权具有鲜明的服务性，这种服务性突出体现在三个方面：司法行政机关对法院人、财、物的统一管理，为法院审判工作“公正和效率”的实现提供服务和保障；律师公证、人民调解、基层法律服务等工作具有明显的服务社会效应；普法工作也是一项服务大众的政府推进型公益性工作。
　　二、司法行政权范围和种类的界定
　　当今大多数国家司法行政权的范围相当宽泛。美国司法行政权的范围主要包括：管理和监督联邦检察系统和警察系统；指导美国地区检察官工作；管理和监督联邦所属的全国监狱及其他惩罚机构；对违反联邦法律的各种犯罪活动进行调查和起诉；执行移民法、国籍法、犯人引渡及国际司法协助起草联邦法律规程，应总统的请求提供有关法律问题的意见；法律援助及维护人权事务；保护商业正常竞争等。值得注意的是，联邦检察机关由联邦司法部长（即总检察长）统一领导。“美国检察权制度是政府行政权的派生。美国的检察权制度是以公诉权为主体内容，由独立的检察官承担着追究犯罪的分散的权力，其本质上是行政权的派生，是行政权在司法系统中的集中体现。”
　　英国因历史原因没有专门的司法部，司法行政事务主要由大法官和内政部共同行使。英国司法行政权的范围主要包括：任命首席法官、各部法律顾问、高级司法官及治安法官；负责法院行政事务；负责律师职业方面的事务及司法援助计划；总体负责法律制度改革；负责警察、监狱和其他惩戒机关等等。另外，作为英格兰和威尔士检察机构领导核心的中央法律事务部属于重要的司法行政机构，这意味刑事追诉权在英国属于司法行政权的范畴。
　　加拿大的司法部是联邦政府内行使司法行政权和检察权的部门，司法部长即联邦总检察长，其司法行政权的范围主要包括政府法律事务和检察业务。
　　法国的司法行政权主要包括法院系统的行政组织、人事调动和活动经费等方面的事务；狱政工作的监督管理和刑事判决的执行；青少年教育感化工作等。
　　德国的司法行政权的范围主要包括：制定法律草案；法官的挑选及任命准备工作；监督法院是否履行职责，为法院推荐候选法官；法律职业的培训工作等。
　　综上所述，尽管两大法系国家司法行政权的范围各有不同，但法院的行政性事务以及检察机关皆属于司法行政权的管辖范围是两大法系司法行政权的共同特点。具体而言，两大法系司法行政权的范围大致可归纳为以下几点内容：政府法律事务；监狱改造工作；法院的行政事务；刑事追诉和刑事侦查工作；司法考试及司法职业培训；判决执行工作等。
　　值得注意的是，代表国家行使刑事追诉职能的检察权在英美法系是归属于司法行政权范畴的；某些大陆法系国家的检察机构虽设于法院内部，但归属司法行政机关管理。可见，检察权本质上属于行政权，归属于司法行政权的范畴。
　　各国司法行政权的范围因国情不同而不尽相同。参照国外司法行政权的范围，结合我们国家的具体国情，我们认为从总体上可对我国司法行政权的主要范围作如下概括：
　　1、法律服务职能（包括普法、法制宣传、律师公证工作、法律援助等）；2、政府法律事务的管理职能（包括对政府法律顾问的指导和管理、司法行政领域的立法性事务等）；3、法律保障职能（刑事犯罪的预防、惩治和改造等）；4、司法考试和司法培训职能；5、国际司法协助职能。
　　根据以上对司法行政权涉及的主要范围的界定，可将司法行政权划分为以下几类：
　　1、法制宣传教育的管理权；2、监狱管理权；3、劳动教养管理权；4、司法行政性立法起草权和规章制定权；5、司法协助权；6、律师公证工作的指导权；7、法律援助的实施和管理权；8、判决和裁定的强制执行权；9、刑事追诉权和刑事侦查权；10、司法考试的组织和实施管理权；11、司法职业培训的管理权；12、法院的人事管理权；13、法院的财务监督管理权；14、人民调解工作指导和管理权；15、仲裁登记管理权；16、司法鉴定管理权；17、刑满释放人员的安置帮教权。
　　三、合理配置司法行政权的模式和思路
　　各国司法行政权的配置因受文化传统、政治体制等具体国情因素的影响而各具特色，但基于权力的分立和制衡这一普适性原理又具有某些趋同性。总体而言，当代各国司法行政权的配置大体有以下几种模式：
　　1、以美国为典型代表的配置司法模式。美国司法部是该国国家机构体系中最为庞大的重要机构，是国家法律事务总机关，也是最高检察机关和最高执法机关。也就是说，除审判权之外，其他司法权力的组成部分诸如侦察、检察和司法行政权一律由司法部行使。
　　2、以德国和法国为代表的大陆法系配置模式。德国、法国、奥地利等大陆法系国家的司法部主要管理法院和检察机关的行政组织、人事调动和活动经费，授勋和颁发国家勋章、感化教育（监狱管理）、制定法律草案、执行判决和大教等司法行政事务。
　　3、以俄罗斯的代表的东欧国家配置模式。东欧国家将整个国家司法权力变格划分为侦察、检察、审判和司法行政四项主要职能，分别归属四种不同的国家机关行使。一般而言，侦察权由公安机关和国家安全机关行使，检察权由检察院行使，审判权由法院行使，司法行政机关主管统一的司法行政工作。
　　4、以英国为代表的特殊配置模式。以英国为代表的极少数国家没有设立司法部，司法行政权通常由大法官行使，正副检察长也行使一定的司法行政权。
　　综上所述，美国模式司法部拥有包括侦查、检察和司法行政在内的三项主要权力，大陆法系模式司法部拥有司法行政和检察权，东欧模式司法部拥有主管司法行政权。可见，除英国等极少数国家例外，当前世界多数国家司法部均主管法院的司法行政工作。
　　合理配置司法行政权，完善和强化司法行政职能是中国司法体制改革的大势所趋和必然要求。司法行政权的配置不尽合理、司法行政职能的弱化等非正常现状亟待改变。我国司法行政权的合理配置应当本着“借鉴国外经验、结合本国国情、突出中国特色、积极稳妥推进”的改革思路，围绕完善和强化司法行政职能这主题着重解决好以下几个问题：
　　第一，强化法院审判权的权威，调整完善检察权。
　　审判权是司法权的核心，无论是侦查权、公诉权、辩护权、执行权的行使，都是围绕这个核心展开或形成的，审判权应当具有至上的司法权威。树立审判权的权威是实现司法公正的重要保证。在司法改革中，有必要进一步强化审判权的权威，突出人民法院作为司法机关的高度权威性。
　　现行法院审判体系需要进一步完善，现行的四级两审终审制宜改为四级三审终审制，对跨省级的案件实行一审由中级法院管辖，二审由高级法院管辖，三审也就是终审由最高法院管辖。最高法院可在全国设立若干法院利用现有各地高级法院设施条件设立巡回法庭、专门负责三审终审案件。为了避免审判中的部门保护主义，应当逐步改革专门法院由行政主管部门或企业领导的现状，纳入统一的法院体系。
　　检察机关的检察权有待进一步完善，建议建立检察机关代表国家对某些严重损害国家利益和社会公共利益的民事或经济行为提起民事公诉的民事公诉制度，以更好地维护国家利益和社会公共利益。
　　为了充分发挥检察机关的职能作用，有必要对检察机关的职权进行适当调整，使检察机关成为专门履行代表国家追诉和进行法律监督的机关。当前，检察机关在履行公诉职能的同时，又享有对职务犯罪的侦查权，这种自己对自己侦查的案件进行审查批捕、审查起诉的做法，实践中往往难以受到监督和制约。因此，有必要将检察机关的侦查权剥离出来，交由政府有关部门统一行使。
　　第二，统一规范司法裁判的执行权。
　　我国的强制执行包括刑罚执行和民事、行政裁决强制执行。目前，刑罚执行权由人民法院、公安机关和司法行政机关分别行使。其中，判刑、罚金、没收财产的执行权由人民法院行使；管制、拘役和一年以下有期徒刑等刑罚的执行，以及罪犯保外就医、缓刑、假释的监督考察由公安机关负责；无期徒刑、一年以上的有期徒刑和死刑缓期执行的刑罚由司法行政机关执行。
　　这种刑罚执行主体的多元化、分散化的状况明显造成有限司法资源的浪费，不利于国家法制的统一，不利于在国家司法权力系统内部之间形成相互监督制约的机制。因此，刑罚执行权宜统不宜分，应当尽可能统一行使。
　　民事、行政裁判执行难，是当前影响司法权威的“老大难”问题。按照现行法律的规定，民事、行政裁判的执行权由法院行使。强制执行权具有明显的确定性、主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权，判决裁定的执行属于典型的具体行政行为，因此，裁判的执行权并不是中立性、被动性的司法审判权的合理延伸，而应归属于行政权的范畴。当今世界多数国家，民事、行政裁决并不是由法院负责强制执行的，而是由行政机关负责的。因此，民事、行政裁决的强制执行可由政府有关部门负责。
　　第三，合理配置司法行政权，完善司法行政制度，保障司法权的有效行使。
　　司法行政权是国家权力系统中不可或缺的重要公共权力之一，是以管理司法行政事务为主，具有管理性、相对独立性、广泛性、执行性和服务性的一种行政权。司法行政的主要任务是为法院行使司法权提供服务与保障。合理配置司法权的关键就在于调整好司法行政权与司法审判权、检察权之间的关系，实现既保证法院和检察院依法独立行使审判权、检察权，同时又能充分发挥司法行政权在维护司法公正、提高司法效率方面的服务性和保障性作用。
　　首先，可考虑将法院、检察院的司法行政管理权交由司法行政机关行使。实践证明，现行的司法行政与审判职能合一制弊病颇多，既削弱了政府的正常管理职能，不利于行政机关与司法机关的制约关系，也影响了法院的独立审判。由司法行政机关主管法院的司法行政事务，既符合当今多数国家的司法惯例，也符合司法行政与司法审判分立的宪法原则及宪政原理。
　　其次，可考虑将判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关。判决和裁定的执行属于典型的具体行政行为，应由行政机关而不宜由专司审判职能的法院执行。执行性是司法行政权的重要特征，建议将生效的判决和裁定的强制执行工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实的司法执行机关。
　　四、实现司法行政与审判、检察等司法业务的适当分离
　　党的十六大报告明确提出，“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”可见，实行司法行政与司法业务的适当分离是合理配置司法权的内在逻辑和必然要求，也是中国司法体制改革的重要内容之一。
　　司法审判与司法行政相分离，是现代法治国家司法体制设计遵循的一般原则。当今世界大多数国家都实行司法审判与司法行政相分离的制度，法院的司法行政工作通常由政府的有关部门负责。法院的行政性事务属于司法行政权的管辖范围是当今世界两大法系司法行政权的共同特点。
　　新中国成立直至1954年新宪法的公布是我国司法行政机构的初建时期。根据革命根据地建立中央工农民主政府以来人民司法工作的经验，当时确定了司法行政与司法审判分立的制度。在政务院之下设立司法部，司法部的职能是主管司法机关的司法行政事务；主管公证和律师工作；主管狱政工作；主管司法干部的教育培训工作；主管法制宣传工作。1950年11月3日根据政务院关于将监狱、看守所、劳改队移交公安部管理的决定，司法部不再管理狱政工作，但新增加了政策研究指导任务。有必要强调的是，在“54”宪法公布实施之前，尽管司法部的机构职能有过几次变化，但主管法院行政工作、干部教育培训工作、法制宣传工作、律师公证工作的基本职能没有变化。
　　1954年宪法公布后，在国务院下设立司法部，主管普通法院和专门法院的行政工作、法学教育工作、法制宣传工作、公证律师工作以及法令编纂工作。在极左思想的影响下，1959年4月司法部被撤销，开始实行司法行政与审判的合一制。1979年6月，中共中央政法小组向中央报送了《关于恢复司法部机构的建议》，同年10月中共中央和国务院联合下发了《关于迅速建立地方司法行政机关的通知》。同年9月，第5届全国人大常委会第11次会议决定设立司法部。十一届三中全会以来，司法行政机关在撤销20年之后又得以重建，这是我国社会主义民主法制建设走上正轨的重要标志。
　　然而，1982年宪法明确规定了司法行政与司法审判分立的原则之后，在1983年、1986年和1997年的数次国务院机构改革中，放弃了国务院及县以上地方人民政府管理司法机关司法行政工作的职能，这实际上恢复了司法行政与司法审判的合一制，宪法有关司法行政与司法审判分立的原则也就被搁置了。1979年司法部恢复建立之后，中央曾将法院的司法行政工作交给司法部统一管理。彭真同志以及其他中央领导同志一再强调指出，司法部应当成为司法机关的组织部、宣传部、教育部、后勤部。实践证明，由司法行政机关管理法院的司法行政事务，既符合我国国情，又有利于保证法院独立审判，而现行的司法行政与司法审判的合一制，既弱化了司法行政机关的管理职能，也影响两机关之间的合理分工尤其是不利于发展彼此的互相制约关系。
　　新中国成立后的十多年，根据司法行政与司法审判分离的原则，我国建立了一套完整的司法行政工作体系，司法行政机关主要负责法院的行政工作以及律师、公证、法规整理等工作。十一届三中全会之后，司法行政机关得以恢复并继续承担上述职能。1982年宪法再次确认了司法行政与司法审判分离的原则，但这一宪法原则自1983年以来并没有得到真正的落实，此后的数次机构改革放弃了国务院及县以上人民政府管理司法机关司法行政工作的职能，实际上恢复了司法行政与司法审判的合一制。实践证明，由司法行政机关管理法院的司法行政事务，既符合我国国情，又有利于保证法院独立审判，而现行的司法行政与司法审判的合一制，既弱化了政府的正常管理，也影响了法院的独立审判，尤其是不利于发展彼此的相互制约关系。
　　我们认为，实行司法行政与司法业务的适当分离是我国司法体制改革的大势所趋和必然要求，建议将法院、检察院的司法行政事务管理权交由司法行政机关统一行使，由司法行政机关管理法院的司法行政事务，这既符合当今多数国家的司法惯例，也符合司法行政与司法审判分立的宪法原则及权力制约的一般原理。同时，建议将判决、裁定的强制执行权划归政府有关部门行使，由法院负责裁判的执行工作不仅影响法院的正常审判工作的开展，使法院超负荷运转，同时也有悖于法院作为裁判机关的中立性和被动性。
　　五、有关中国司法行政权合理配置的建议
　　合理配置司法行政权，完善和强化司法行政职能是中国司法改革的大势所趋和必然要求。司法行政权的配置不尽合理、司法行政职能的弱化等非正常现状亟待改变。我国司法行政权的合理配置应当本着“借鉴国外经验、结合本国国情、突出中国特色、积极稳妥推进”的改革思路，围绕完善和强化司法行政职能这主题着重解决好以下几个问题：
　　其一，将法院、检察院的司法行政管理权交由司法行政机关行使。实践证明，现行的司法行政与审判职能合一制弊病颇多，既削弱了政府的正常管理职能，不利于行政机关与司法机关的制约关系，也影响了法院的独立审判。由司法行政机关主管法院的司法行政事务，既符合当今多数国家的司法惯例，也符合司法行政与司法审判分立的宪法原则及宪政原理。
　　其二，将判决和裁定的强制执行权划归司法行政机关。判决和裁定的执行属于典型的具体行政行为，应由行政机关而不宜由专司审判职能的法院执行。如前所述，执行性是司法行政权的重要特征。建议将生效的判决和裁定的强制执行工作交由司法行政机关负责，使司法行政机关真正成为名副其实的司法执行机关。
　　其三，在条件成熟时将刑事追诉和刑事侦查等检察权交由司法行政机关统一行使。刑事追诉和刑事侦查等检察工作具有兼容司法和行政的双重性，符合司法行政权兼容司法权和行政权的复合性。不少国家的司法部都行使刑事追诉和刑事侦查的检察职能，少数国家的检察机关虽设于法院内部，但归属司法行政机关管理。因此，建议在条件成熟时，推进检察制度改革，将检察权交由司法行政机关统一行使。
　　司法行政权的配置关键是要解决司法行政事务管理权、判决裁定的强制执行权和刑事追诉权的归属问题。综上所述，我国司法行政权的配置模式可采取以下几种方案：
　　第一种方案：将法院、检察院的司法行政事务管理权、判决和裁定的强制执行权和刑事追诉权整体移交给司法行政机关行使。
　　第二种方案：针对“执行难”这一突出问题和现行执行体制的明显弊端，先将判决和裁定的强制执行权交由司法行政机关行使；待条件成熟时，逐步将法院的司法行政事务管理权移交司法行政机关行使。鉴于现行检察制度的历史沿袭特点，可暂时维持现状不变，待条件成熟之后，再考虑将刑事追诉职能调整给司法行政机关。
　　注释：
　　由于司法行政理论研究的相对滞后，司法行政权的专题研究在当前法学界基本属于空白状态，几乎找不到相关研究论述。因此，我们对司法行政权的界定也属探讨性的“一家之言”。
　　《检察权论》，洪浩著，武汉大学出版社2001年版第7576页。