蔡英辉：政府间伙伴治理机制：理论基础与中国情境

　　【摘要】由于宪法未界定、法律不完善和司法体系缺位，中国政府间关系陷入区域大战、部门矛盾、层级束缚之中。政府间伙伴关系治理目的在于平衡多元政府间利益，做法是：宪法层面界定中央与地方、地方与地方之间关系，制定协调多元政府间关系的法律；中央倡导多方合作和搭建平等对话平台，鼓励地方政府和中央部委跨层级交流；提升政府间政策网络沟通能力，实现信息全面覆盖和快捷有效。通过以上路径，伙伴关系治理可推动区域一体化、部门协同、公私部门合作和国家整体协调发展。
　　【关键词】伙伴治理；公私合作关系；行政协议；多元共治
　　多元地方政府和行政部门处于条块分割、部门分工环境中，在政策制定、执行过程中存在职能交叉，会形成良性循环、亦可能造成恶性竞争。划分条块是希望地方政府和中央部委各司其职、有序发展，但地方政府和中央部委间目标和利益不同，引发的冲突妨碍政府总体目标的实现；行政部门是贯彻国家或地方法律的专业化职能机构，中央部委及其直属机构是国务院职能机关，地方部门是地方政府职能机构；分析中央部委、地方政府和地方部门之间关系，地方之间彼此依赖，行政部门互相渗透，多元地方政府、中央部委、地方部门之间职能交叠，处理不好则会引发冲突。政府间伙伴治理机制作用在于：宏观国际的伙伴关系促进跨国交流，中观国内的合作关系整合区域资源，微观的狭域政府层面加强政府自身发展，确定参与合作的地方政府、中央部委的适当数量，建构区域整合、部门协同、超越层级和网络治理的政府间伙伴治理体制，实现公私部门的共生共荣。
　　一、我国政府间关系协调困境
　　地方政府、中央部委等之间的争议，阻滞伙伴治理机制的建构进程。
　　1。地方之间利益的冲突。我国地方政府间缺乏有效沟通互谅机制，跨省市和交界区域很多，经济交流愈来愈广泛，以邻为壑现象却比比皆是。若地方政府间矛盾披上法律外衣就更难处理，这种担忧在很多地方成为事实。我国《立法法》第73条规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”在区域利益不同的情况下，有地方基于本位制定损人利己的行政规章，地方政府间冲突可能演化为法律冲突。政府间合作缺乏合适的法治土壤，同区域政府间难以合作甚至势同水火，长江黄河环渤海等流域、交界省市容易产生矛盾，如沿海省份关于海域划分和跨流域污染的矛盾等，现实困境要求地方政府间建立伙伴关系。
　　2。多个中央部委（及地方部门）之间的争议。行政部门间合作不足，伙伴意识欠缺。中央部委及其直属机构、地方部门之间职责交叉，是冲突产生的风险点。实际上“相反的法律有时是从相同的精神出发的”〔1〕，中央部委和地方部门都是从某一职能方面服务民众，只有服务对象多少和服务范围大小区别，并无高下之分。中央部委职能范围涵盖全境，被授权立法制定行政规章；地方部门在本区域内行使专项职能。多个中央部委之间、地方部门之间、中央部委与地方部门之间职能重合，矛盾的产生是职责交叉的后果，并非功能划分的初衷。在部门职能界定不清晰、部委纷争缺乏协调机制的境况下，中央部委间、中央部委与地方部门间、地方部门之间乱象纷呈，有隶属或指导关系的行政部门间以大压小，无隶属关系的行政部门间则难以协作。政府之间争议往往内部协商和秘而不宣，但蛛丝马迹总能显现。信息悖论有发改委与工信部关于原油对外依存度数据打架（《京华时报》2011年8月16日）；部委间论战如农业部、统计局反驳发改委游资论（《中国经营报》2010年6月5日）；更有部委间文件矛盾甚至与法律冲突（《新快报》2012年3月11日）。每个部门都认为本部门最重要，希望别人配合却较少帮助他者；加之民意在汲取集中到执行过程容易被曲解，行政人员素质参差不齐，部门间磨合困难重重。多重利益驱动下，政策目标和结果可能背道而驰，行政部门间合作治理成为迫切要求。
　　3。地方政府与中央部委的博弈。条块之间缺乏兼容，治理机制难以建构。我国“政府层层设立相同部门，形成自上而下的条条或系统”〔2〕。条块之间的博弈从未停止，地方政府希望全面负责自身事宜，部委希望一竿子到底管理；无隶属关系的政府间关系难以协调，跨区域跨部门跨层级关系并不畅通。如汉中市与四川省、兰州市与住建部、河南省教育厅与商务部之间关系就难以跨越层级协调。有些博弈尚有必要，但部委和地方政府违法乱纪就会引发危机，在中央部委和地方政府职责重叠之处，中央部委很难兼顾地方利益，有的地方则只顾私利和排除中央部委介入，引发的条块纷争数不胜数。如国家电网与陕西山东等地的矛盾（《中国经营报》2012年5月4日），规划滞后导致的风电闲置和电荒并存（《北京青年报》2010年2月2日）；四川省饮用水源保护区排污口的取缔迟于环保总局要求（法制日报2007年06月14日）。地方负责和垂直管理都是政府体系内部的监督，当地方政府置中央部委禁令于不顾时，又缺乏法律规范和排除司法介入，问题近乎无解，超越条块束缚和建立伙伴治理机制成为大势所趋。
　　4。多元利益难以平衡。中国地方政府数目众多，中央部委机构设置复杂。中央政府、地方政府和中央部委都有本体利益，但归根结底应服务民众。在多元政府职能交叉、缺乏宪法法律协调和问责机制不健全境况下，中央、地方及中央部委间冲突不断。虽然中央政府可通过人事任免和分税制影响地方，但地方利益不容忽视，否则矛盾会积淀和累加。在流域治理、环境保护等方面，渤海治理动辄几个部委联合沿岸省市，房地产调控往往几个部委联合发文，看似合作伙伴关系，实则各怀心事而收效甚微，甚至会有矛盾激化。晋豫鲁联合建铁路遭到铁道部阻挠（新华网2008年8月26日），后铁道部强势获得控股权（《财经》2008年12月18日）；但随着政策松动铁道部将退出部分铁路投资建设（21世纪经济报道2012年06月06日），博弈过程达数年之久。社会保障体系也并非风平浪静，医疗保险“统筹层次停留在地市级，甚至有几千种之说”〔3〕，地方政策与人保部规章明显冲突。应基于经济人角度平衡多方不同利益，避免厚此薄彼和有失公允。政府间伙伴治理成为必要，尊重彼此合理诉求和地方自治地位，倡导多方主体圆桌对话，以法律和契约规范各自行为，建构信任合作的多元治理体系。
　　二、政府间伙伴治理的理论基础
　　政府间伙伴治理机制内涵丰富，重视平等对话、信息互动和信任合作。
　　1。内涵阐释。政府间伙伴关系治理是中央与地方政府、中央部委等公共治理主体在自愿平等基础上，通过行政协议等方式建构目标趋同、行动协调、互赖互补的网络治理体系。合作伙伴关系“要求一个有组织的行动者组成的社会，以自然的方式体现社会上的各种力量和利益”〔4〕，政府在法治框架内行事，在合作周期内精诚合作，各方有平等话语权、共同遵守行政协议、确立合法合理的进入退出机制，为后续合作创造良好的条件。倡导以自组织形式让地方政府（及地方部门）、中央部委（及直属机构）形成良性氛围，以平等心态精诚合作。地方政府与中央政府、中央部委实现多元合作、跨层级交流，确定政府间合作伙伴的数量和促成公私部门合作。
　　政府间伙伴治理的生态环境。任何风吹草动都与全局息息相关，整体与局部应紧密配合、互相促进。以欧盟国家维系伙伴关系为例，通过欧盟议会的平等协商和欧盟法院的司法解释维护秩序，欧盟法院的惩戒和制约机制作用关键，欧盟法院也正在逐步起到规范效果，如欧盟成员之“英国法解释也要遵循与欧盟法相一致的原则”〔5〕。任何国家的政府都与社会相互依存，我国地方政府与中央部委则是命运共同体。从四川什邡、广东乌坎和贵州瓮安事件分析，地方政府及政府部门未及时公开信息、未形成有效联动，多次澄清及协调机会被错过导致后来矛盾激化，危机的解决在于建构政府间伙伴治理机制和使问题迎刃而解。政府间的伙伴关系“有赖于社会资本的调整和有效监督课责机制的建构”〔6〕而不限于政府内部协同，伙伴关系在公私部门合作中已广泛存在，政府内部更应以平等合作心态促进交流、提升服务质量，促成政府与社会、民众的理解互谅，营造合作氛围。
　　2。平等对话。政府间伙伴治理并非抽象概念，会对当前社会产生影响。伙伴关系应基于自愿平等，勿以大欺小或恃强凌弱，勿以广域名义压制狭域利益。以英国为例，国家与地方是伙伴关系，“联合王国的政策经立法形式获得确认的才能在全国发生作用，其他国家政策不对地方政府具有法律效力”，〔7〕地方政府是平等的自治体，不存在隶属关系，地方政府间只能通过合作实现共同利益。从美国政府间合作而言，联邦宪法保障下的联邦与州、州与州是合作伙伴关系；大州小州平等合作，只有涉及州际交流才由联邦介入，如“邦际贸易以至铁道事业的发展，皆逐渐移入联邦政府监管之下”〔8〕；州内事宜自行处理，州内地方政府不分高低，地方政府间形成良好的合作氛围。
　　单方面的一厢情愿和生拉硬套会挫伤合作积极性，要重归平等对话语境。有民众认为上层政策很好，执行到基层就变样或打折扣，然则政策制定之初和执行过程中就应广泛征求意见。当初即便西部地区也不同意分税制改革〔9〕，对地方政府来说，能自行支配的资源才是资源，并未明确规定和地方不掌握话语权的转移支付更可能是空头支票。结果并不出乎意料，“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”（《经济学人》2012年2月4日），地方财政难以为继而陷入土地财政怪圈。分配不公只能维持一时，蛋糕做大需要能工巧匠和共同努力，国税地税泾渭分明引发资源浪费和中央与地方之间的收入鸿沟，广东地税局长认为分税制“结果是逼良为娼”（南方网2012年3月9日），建立在不平等基础上的契约难以服众，公平对话和伙伴合作至关重要。平等对话的体现是制定政策时就应听取基层意见，将中央与地方置于对等境地，尊重地方政府的独立性地位，考虑执行过程中可能遇到的困难、信息反馈的路径、修正谬误的方法，实现多方共赢。
　　3。信息互动。当前社会信息聚合量大，建构伙伴治理体系要及时沟通。部分行政行为原本可精简合并执行，如人口普查时的入户调查可一并考察房屋空置率，联网互动节省资源和提高效率。但当前的上行下达方式导致信息不对称和滞缓现象较多，欺上瞒下屡禁不止，政府间沟通匮乏。解析土地出让信息，《土地管理法》46条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；《城市房地产管理法》12条规定“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行”。从国土资源部要求“各市县国土部门1个月内完成房地产开发土地供应情况的调查统计”（人民网2006年6月16日）来看，国土部门对地方土地使用情况并不明了，未与地方政府建构完善的合作伙伴关系，土地出让信息陷入难以监控的境地。地方国土部门主要对地方政府负责，会隐瞒不利信息以维护地方利益，中央部委与地方政府合作日益重要，否则会信息失真和影响总体统筹。
　　信息的精确便捷和及时有效。信息谬误给伙伴治理体系带来困扰，引发不必要的麻烦。如商务部和统计局发布的猪肉数据打架（《北京商报》2012年07月16日），是部门间缺乏沟通合作的结果；统计局通过全国重点房地产企业联网上报统计房地产情况，意味着数据采集源自房地产商，真实性和可信度大打折扣，有为替房地产商说话之嫌。从地方发展而言，贵州省政府网站有网页明显滞后，政务之窗（http：www。gzgov。gov。cngzgov72620543991349248）迄今（2012年7月19日）省政府领导信息停滞在2009年，废弃的省长信箱经试用仍可提交问题，与省长对政府工作效率问题在网上道歉（《中国青年报》2011年6月23日）形成鲜明对比，信息沟通交流工作任重道远。维系伙伴关系在于开诚布公和信息及时，避免权责不明和信息误读。“权威能够以不同的方式借贷”，〔10〕授权信息应及时公开，避免被授权单位越权和违反规则。政策迟迟不出台会导致局面复杂，如深圳小产权房治理问题，由于细则不出台而引发小产权房交易火爆（CCTV《经济信息联播》2012年7月15日），实则涉及民间、地方与中央部委的博弈。
　　4。信任合作。在复杂的行政环境中，政府可通过壮大自身、随机应变和信任合作以应对危机。美国的联邦和州、州与地方之间也经历了磨合的过程，“州抱怨联邦管得太多，
　　地方政府抱怨州管得太多。”〔11〕联邦与州是合作伙伴关系，不能把义务都推给地方，不能以联邦名义对州指手画脚，否则可能引发宪法危机。我国多层级政府受外部环境影响和本体利益驱动，存在诸多互不信任而引发的矛盾。单个行政主体要与其他地方政府或行政部门联手行动，否则寸步难行。如环境治理牵涉到环保部、水利部、国土部海洋局等部委，若恪守“老死不相往来”规矩而拒不合作，私营部门和民众会不堪重负，也无助于问题协商和解决，信任关系至关重要。
　　政府之间、政府与其他公营机构及企业建立信任关系。信任关系可降低多元政府和私营部门的不友好态度，提前预知和减少政府间冲突的概率，实现各方的利益均衡和平等互动。中国“摸着石头过河”的举措推动了经济发展，也面对法制不健全的困扰，且行且完善的路径缺乏可持续发展的战略思维，造成地方政府眼光短视和盲目逐利，导致政府间不信任，故需正视问题并解决之。伙伴关系治理采取平等对话、信息共享、超越层级、民主协商、多元参与方式，尊重地方政府选择合作伙伴的权利，以法律规范和法院介入惩戒违反合作协议的地方政府、政府部门和社团；促进公私部门合作，搭建政府、社会、公共团体的合作平台，鼓励遵守契约和惩处害群之马，吸纳民众参与政策制定和执行，实现多元共治和社会稳定。
　　三、政府间伙伴关系治理的中国情境
　　政府间伙伴关系治理促进区域整合、部门协同、层级超越和实现网络治理。
　　1。区域一体化。政府间伙伴治理机制入乡随俗，促进区域整合和推动区域发展。区域划分是为了促进合作和整体发展，而本位主义导致一些合作成为泡影，重提区域合作成为时势所需。从国家宏观战略而言，有中国政府与周边的东北亚、东南亚等区域的融入和一体化进程，如2011年在湄公河建立联合巡航制度对周边各国都有益处。国内方面，国务院对区域一体化十分重视，2003和2004年发文促进东北老工业基地和西北大开发，促进了区域协调发展。中央层面的指导规范十分重要，地方在区域合作中态度也不容忽视，应鼓励地方多参与国际区域合作，这是决定合作成败的关键因素。要建立公正平等的惩戒机制，国家层面制定区域协调法律，惩罚损害公共利益者，唯此才能促进长三角、珠三角和环渤海区域乃至海峡两岸的一体化和融通汇合。
　　在省级区域及次级区域的北部湾地区、长株潭地区，要以伙伴治理协调矛盾。国务院2008年对宁夏、2009年对渝、沪、闽、桂和琼、2011年对蒙、豫和滇，2012年对贵州、赣南等发文指导，根据地区不同特色进行精细化管理，为地方发展和融入区域起到促进作用，营造了良好的合作氛围。对省区的指导不宜过多，看似面面俱到实则轻重不分，任何区域都不可替代，强调每个地方的重要性等于没凸显，有过度插手地方事务之嫌。关于内蒙的指导意见中提到“推进大小兴安岭生态功能区的生态保护与建设，加快实施《大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划（20102020年）》”，涉及到内蒙古和黑龙江的合作，单发给内蒙古未必能有成效；另黄河松花江治理、运煤通道绝非一省一区所能解决，必须联动发展。政府间伙伴治理认为地方合作更多依靠地方内源性合作，从国家层面牵线搭桥和营造环境，推动区域协调发展和国际合作。
　　2。部门协同。政府间伙伴关系治理促进中央部委之间的协调，加强地方政府部门间的合作。中央部委间关系并非铁板一块，从高层到基层的政策制定和执行存在职责不明现象，政策时有漏洞甚至多元政策互相掣肘。如环渤海区域治理，绝非单独某个部门就能解决，当前多方涉入局面有本末倒置之嫌。现实操作中文件大于法律的现象并不鲜见，对社会结构稳定并无好处。从部门协调的阻滞因素来看，仅有1982年《国务院组织法》界定了中央部委职能，明显部门协调法律匮乏；对政府部门职能、机构设置等限定少之又少，政府部门扩权就有了可趁之机，可见不界定权限并不妥当。好在中央已在准备立法治理部委扯皮（星岛环球网2009年11月11日），引入法律体系予以规范是解决部委纷争的契机，否则将治标不治本。从整体角度考虑，计划生育与社会养老本该联动协同，民众的福祉与计生委和人保部合作程度息息相关，与更高层面的高瞻远瞩与信守三十年承诺关系重大。在未富先老的情况下，并不能仅通过推迟退休来延缓劳动力减少的困境，不能受限于当前“存量”因素，而必须考虑“增量”，通过举行听证会等方式听取民众对计生及养老政策的意见，推进国家与社会的合作。
　　3。超越层级。行政层级并非从来就有，也不会永远存在。行政级别在国家、地区之间交流毫无用处，如中国与梵蒂冈之间无法用级别衡量。再如大陆省市与香港澳门之间进行交流，若囿于行政级别束缚，珠三角伙伴治理机制难以建构。海峡关系中若非要将对方按照省级规格对待，恐怕两岸合作难见成效。好在双方摒弃成见和表现出交流意愿，长三角16城希望与北台八县市合作（中国新闻网2006年11月28日）；金门县呼吁两岸建立海难联合救援机制；大陆省市长广泛赴台交流，超越层级和抛弃意识形态干扰举措营造出两岸伙伴交流的良好氛围。从台湾案例而言，北台区域发展推动委员会是“地方政府以由下而上与自主推动的运作模式发展而成”〔12〕，绝非用层级衡量，而是在交通运输、环境治理、旅游合作等方面展开广泛合作。大陆应致力于超越层级实现内部资源整合和提升综合国力，破除条块纷争造成的矛盾。
　　4。网络治理。网络治理有助于政府和社团突破束缚，通过平等对话、紧密信息联系、提升灵活性和反馈速度，减少高层对地方或行政部门的监控，在广泛授权和适度分权中促进区域联动和部门协同。政府间伙伴治理机制要求，订立协议应尊重地方政府和社团的意见，实现中央与地方无障碍沟通、地方与中央部委平等交流，建构政府与社会的信赖机制和应急管理体系，形成动态平衡、数量合理的共同体。从公私合作而言，让民众参与决策和将公民吸纳为网络治理的关键点，减少人治造成的失误，是稳妥决策和表现诚意之举。当地公民与区域发展关系紧密，也更关心本地发展，“随着促进公民参与手段的不断出现，应由公民而非国家来更密切的监督地方政府行为”〔13〕，地方政府在民众鞭策下承担起更多责任。网络治理牵一发而动全身，必须兼顾整体和局部利益，协同各方完成一致目标和服务公共利益。
　　政府间伙伴关系治理要面对和适应瞬息万变的现代社会，在网络时代建立应急机制和明确权责，激励地方政府和中央部委联手应对危机；从网络治理角度监测风险点和反馈信息，及时关注舆情民意，吸纳网民的智慧和能量，实现多方位的参与。政府间伙伴关系适应信息化环境、树立共同政策目标、平等交流沟通、超越层级解决问题，促进区域协调、部门合作和契合中国情境。
　　【英文摘要】Owningtotheconstitutional，legalandjudicialimperfectionsinChina，multiplesectionswithintheChinesegovernmentsufferagreatdealfromtheconflictsandcontradictionsagainsteachotherofdifferentareas，departmentsandranks。Withoutaneffectivesolutiontobalancetheintergovernmentalbenefits，thisproblemmaydeteriorateevenfurther。Therefore，thetheoryofintergovernmentalpartnershipgovernanceisproposedinthispapertoestablishacorporativefriendlyenvironmentandtoensuretherightsandequalityofdifferentgovernmentsectionsbymeansofdialogues，informationsharing，hierarchybreaking，participationandcorporation。Onlyinthisway，canourgovernmentgainhigherworkingefficiencyandpubliccredibility，soastopromotetheregionalintegrationsandtheoveralldevelopmentsinChina。
　　【英文关键词】PPP；multiplegovernance
　　蔡英辉，单位为东吴大学。
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　　《北京邮电大学学报（社会科学版）》2012年第6期P101106