杨光斌：我国环境保护的体制性障碍及对策

　　我国政府曾花巨资治理有关地区的水污染问题，结果千亿资金随污水流走。先是太湖蓝藻多次爆发而导致无锡市民饮水困难，接着江苏沭阳县20人断水，云南滇池蓝藻泛滥，表明我国多个地区已经出现了最为严重的环境危机水危机。对此，业内人士指出，环境主管部门必须以钢铁般的决心加大环境执法的力度；同时还表示，战略环评是快速工业化、城市化过程中规避环境风险的根本手段。决心有了，手段有了，环境保护应该是大有希望了。但是，在一个研究中国政治的学者看来，当面对体制性障碍时，决心会疲软，手段会打折扣。
　　环保的体制性问题是什么？环保涉及企业与当地政府的关系、政府部门与政府部门之间的关系、地方政府与地方政府之间的关系、以及中央与地方的关系。方方面面的“关系”都是利益关系，而现行体制使这些利益关系更加复杂化，根本不是单靠决心和技术性方法所能解决的。
　　我国现行行政管理体制的很多方面依然是计划经济的产物。在计划经济时代的政治经济单一制结构，国家的一种惯性行为就是尽量地控制。这是难以避免的。作为国家代表的中央政府并不总是直接行使控制和管理的权力，这种权力通常由其代理人即形形色色的行政机关去执行，而我们的行政机关除了拥有世界上通行的政务机关如外交部和司法部等，宏观经济调控部门如中央银行和财政部等，还有直接建立在行业和产品基础上的经济管理部门，以及各种功能交叉、重叠的执法部门。作为政策执行机关的行政部门同时又具有事实上的立法权和政策解释权，而每一个部门出台的法律性规定和政策都可能在自觉不自觉地扩展自己的权力，从而形成我们通常所说的“条条关系”（职能部门）之间的矛盾。相信我们的环保部门经常受制于其他部门，使本来有限的权力更加有限。
　　不仅如此，老“条条”遇到了新“块块”（地方政府），即地方政府不但是传统的中央政府代理人角色，还是利益主体，从而使得国家法律的的权威性进一步受到影响。为了保证国家意志的实现，我国的单一制体制往往是各种职能部门垂直对应，从中央、省、市最后到县，存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式：中央直接管理的部门如银行；中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事；地方管理的部门即地方政府的各种职能部门，如环保局。这样，我们看到，每一个部门都存在多头管理的现象，既要执行上一级主管部门的命令，又要执行同级政府的政策，而每一个的干部管理权则来自上级或同级党委。也就是说，受到多重制约的政府职能部门很有可能执行多重意志，从而大大降低其行政执行力和行政效能。
　　更严重的是，按政府层级而一一对应的部门设置原则，在经济改革大大加强了地方政府行政管理权限的情况下，有些职能部门成了保护地方主义利益的工具，从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。最典型的司法体制和行政执法体制，由于按照政府等级和管辖区域设置各级法院、检察院和行政执法部门如环保局，司法和行政执法中的地方保护主义现象尽人皆知。就行政执法而言，作为一级政府职能部门的环保部门更不可能监督政府的危害环境的行为。我们经常看到的报道是，地方行政首长把环保局长叫到自己的办公室，迫使他在有环境问题的项目上签字。地方行政首长有权力这样做，因为环保局长是他任命的；环保局长也应该这样做，因为他要对任命他的人负责。这样，在现有的制度安排下，作为国家意志的法律因地方保护主义而被不同程度地虚化。
　　因此，环境问题的根本解决之道还在于通过制度创新而破除体制性障碍。除了进一步的行政改革而理顺“条条关系”外，针对性的治理方案至少有两点：一是改变计划经济体制下机构设置上的一秆子插到底的做法。在市场经济条件下，地方、尤其是市、县两级的有关主管部门已经没有存在的必要。因为市县两级的国有企业已经微乎其微，因而基于行业和产品而设置的部门随同虚化；经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策和行政执法监督。因此，地方政府的职能部门有很大的空间去瘦身。遗憾的是，由于传统思维的影响，一些新设的系统如环保局也实行一秆子插到底的做法，把它办到县一级。一秆子插到底的做法不但膨胀了政府机构，使很多地方政府的财政变成了吃饭财政，也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。
　　二是收放有度。该放权的放权，如地方行政管理权，该集权的集权，如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的，而且分权贯穿始终，但是对有些领域而言，并不是越分权越好，而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候，司法和执法系统就需要集权。行政管理权更多的具有地方性，因而需要放；而法律则更多的是国家性，因而需要集中。不要说在政治单一制的中国，就是在典型的联邦制的美国，司法和执法权力都是集权的，体现了更多的国家性，而不应该是地方性。由于我国是一个强行政弱法律的体制，在现行的行政执法体制下，国家性的法律很容易为地方行政权所操纵，因此必须重组我国的行政执法体制。
　　我认为，环保这样的执法体制至少应该像人民银行系统一样重新建构，还应该参照其他国家的成熟经验。应该说，环保部门朝这个方向迈出了一步，比如按大区设立了7个监察中心。但是，这种进步并不能有效化解业已存在的体制性难题，因为行政执法的主体依然是各级政府的职能部门环保局。进一步的改革举措应该包括：第一，在管理体制上，在国家环保总局下设若干分局，分局下设派出机构，人、财、物均垂直领导和管理，与地方政府脱钩。我国已经有足够的财力来重组执法体制。第二，在运行过程中，减少金字塔式的官僚程序，实行扁平化管理，各地派出机构能够直接与总局沟通。这似乎是一种前所未有的管理方式，但是有必要在实践中进行制度创新，真正做到下情上达。
　　我也并不简单的认为，只要环保体制彻底重组了，我们的环境问题就能很快解决。因为除了体制性因素外，制度的文化环境对于好制度的实行至关重要，产业结构和企业技术含量也影响着环保的难易，等等。但是，可以确定的是，重组后的环保体制至少可以使“利益关系”简单一些，比如地方政府与企业之间的关系不再那么密切，地区之间相互伤害少一些，中央与地方之间的关系简单一些。只有在更合理的体制下，加大执法力度的决心才能变为现实，战略环评这样的技术性方法才能符合初衷地加以落实，才不至于有通过了战略环评的厦门PX局现象。