马怀德：弱势群体呼唤行政法治保护

　　弱势群体的特别保护、法律有效实施的动力不足、司法救济渠道不畅通导致的信访不信法以及法律意识和法治理念的普及等问题，成为今年行政法学研究的重点。今后，应进一步改革立法体制，完善行政诉讼制度，加强对弱势群体的法律保护，重新定位信访功能，提高全民法律素质，为构建和谐社会奠定人文基础。
　　随着我国经济社会的快速发展，公民权利意识不断增强，加之现代信息技术和互联网等新兴媒体提供了更加便利的技术支持，实践中出现越来越多复杂棘手的难题，如弱势群体的特别保护、群体性事件、精神病人的治疗与管束、流动人口管理、法律的有效实施的动力不足、司法救济渠道不畅通导致的信访不信法以及法律意识和法治理念的普及等问题，成为今年行政法学研究的重点。从今后行政法学研究的任务看，仍有必要从理论上予以更深入的阐释，从制度建设的角度更有力地推进。
　　抓紧制定行政组织法和行政程序法，健全行政法体系
　　行政法治发展30年后的今天，除了缺少行政组织法和行政程序法两个支架性的法律之外，基本的法律体系已经初步建立。十七大报告提出要重点推进行政管理体制改革，实现行政组织和程序的法制化、规范化和制度化。现在我国的组织法并不健全，目前只有国务院组织法和地方人大地方政府组织法，各部门缺少组织法。现有的国务院“三定方案”毕竟不是法律，缺乏刚性约束。由于缺少组织法，政府部门之间的职权交叉重叠冲突等问题难以有效解决。为此，应当尽快制定行政组织法律法规，用法律形式规定组织的职能和权限，依法推进政府职能转变，实现真正意义上的职权法定。
　　随着《行政处罚法》、《行政许可法》等法律的颁布实施，我国行政程序制度正在不断完善，但是，仍然缺少一部统一的行政程序法。应该说，制定行政程序法是中国民主法制建设的重要步骤，对于发展民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象，克服官僚主义，提高行政效率，推进政府依法行政，建设法治政府具有重要意义。首先，民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理，行使民主权利。公民参与国家管理的广度和深度是衡量一个国家民主的基本标准。其次，完善宪法及其他实体法固然能够起到保障人权的作用，但要使人权保护的实体法真正发挥作用，更多要依赖于程序法的力量，因为它可以为公民提供参与、监督、防卫及救济的权利。第三，制定行政程序法有利于遏制和消除腐败现象，促进廉政建设。腐败的产生与权力缺乏制约有密切的联系，社会腐败的要害和核心是权力腐败。造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制。而实现真正的监督和制约则离不开程序法。尤其是公开制度的建立，能够改变以往行政活动的“暗箱”操作，将行政活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，对行政权力的行使发挥了不可替代的监督作用。最后，制定行政程序法有利于克服官僚主义，提高行政效率。
　　改革立法体制，健全执法激励机制，使体现正义的良法真正得到有效实施
　　目前，我国的立法和执法领域不同程度地存在一些问题。比如，部门立法色彩仍然很严重。部门起草法律，不可避免就有部门的色彩和因素，要改革现在的部门起草法律制度，要增加公众的参与、民主的论证，以及其他部门特别是人民代表机构，对行政立法有效的约束和监督。让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。执法问题更为关键，因为我们的法律还没有进入自动运转的状态，还是运动式的执法。如何增强法律的权威、保证法律有效实施是当前法学界需要重点研究的问题，也应当成为决策部门重点关注的问题。
　　法律难以有效实施的根本原因在于缺少推行法治的动力。如何为法治注入强大的动力？必须从我国实际出发，抓住行政主导社会经济发展的特点，以全新的政绩观为突破口，把法治引入政府官员的政绩考核体系，从而激发起各级政府推动法治的热情，使法治的推行由被动转为主动。在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力。长期以来，由于地方政府过度追求单一的经济发展，推行法治被视为是阻碍经济、束手束脚的力量。于是，很多地方出现了以牺牲法治为代价换取经济发展的现象。比如明知污染企业违法，但是，为了追求GDP，仍强行上马污染项目；比如明知是违法行为，为了造“富”一方，维护地方的经济利益，仍放任其自流，疏于监管。必须看到，以牺牲法治换取的经济发展是短期的、局部的，甚至是后患无穷的。从长远的发展看，强调科学发展观不仅要继续保持经济发展，促进社会发展，更要关注法治发展。因为法治是一个国家政治进步、制度文明的标志，也是经济社会发展的根本保障，是促进社会公平正义的“生产力”。为此，应尽快建立起包括法治指标在内的完整的政绩考核体系，树立起新的“政绩观”，让法治GDP成为推动中国法治事业的强大动力。
　　加强对弱势群体的行政法保护
　　在经济快速发展、社会矛盾凸显的今天，社会弱势群体的保障问题日益成为人们关注的焦点，也是社会管理的一项重要内容。政府应当将对弱势群体的保护确立为自己的重要管理职责。尤其要完善行政立法活动、规范行政执法行为、落实权利救济制度，对农民、下岗职工、进城务工的农村劳动者、妇女儿童、精神病人、申诉上访人员等弱势群体给予特别的保护。
　　保护弱势群体首先应当做到有法可依。我国目前对弱势群体权益保护的法律数量不足，缺乏整体规划，且适用对象范围狭窄。因此，具有立法权的部门应当依照《立法法》的规定尽快完善全国性和地方性的相关法律法规，加强弱势群体保护立法，构建多层次、立体化的法律保护体系。该法律体系应包括《济贫法》、《社会安全法》、《劳动法》、《反歧视法》等一系列法律。此外，还需完善其他部门法对弱势群体保护的相关规定，增强其可操作性，更为有效地保护弱势群体的权益。
　　针对近年来农村集体土地被大量征收的社会现象，应当从以下三个方面保护被征地农民的合法权益：第一，提高征地补偿标准，切实保护被征地农民的合法权益；第二，尽快建立城乡一体的社会保障体系，落实农民的基本生活保障、基本医疗保障和就业保障，将失地农民纳入社会安全网中；第三，应建立多层次、多种选择、相互衔接的多元化救济机制，把土地征收纠纷全部纳入救济制度，取消行政救济终局制度，让司法审查介入土地征收全过程。
　　为切实保护流动人口的合法权益，学者强调流动人口的服务管理创新应从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，创设统一有效的管理新机制，结合城镇化建设，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式，疏堵有机结合，使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活，变流动为活力，从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。
　　针对精神病人增多以及部分地方制定精神卫生方面地方性法规规章的现实，应当抓紧制定《精神卫生法》，将精神病人的预防、治疗和管理纳入统一规范的法制轨道，结束当前的乱象。
　　积极预防和有效处置群体性事件
　　近几年来各地频繁发生的社会群体性事件，多与公权力行使不当有关。从某种意义上来说，公权力往往是群体性事件的肇事者、推波助澜者，或者权力与资本的结合使得原本属于经济纠纷的事件转化为针对政府的群体性事件。同时，群体性事件亦折射出目前我国行政法律救济制度的缺失。群体性事件的应对关键不是事后的应急处置，而是事前的预防和日常的依法行政，政府不仅需要创新思维，科学认识社会稳定的时代内涵，更要创新治理机制，建立健全利益诉求表达和保障机制、利益协调沟通机制、信息公开机制以及社会保障救助机制等。
　　群体性事件的酝酿、萌芽、发生与发展以及化解和平息均会表现为具体的情报信息。群体性事件中的信息在预防和处置群体性事件中具有满足公众知情权、超前预警、决策依据、处置导向和防止反复等作用。因此，必须创新信息保障制度，藉此发挥信息在预防和处置群体性事件中的主导性作用。信息保障制度应包括信息立法、信息报告、信息公开、信息问责、信息管理疏导和信息监督等各项制度。
　　完善行政诉讼制度，畅通救济渠道，依法解决行政纠纷
　　行政诉讼法实施20年来，对于推动我国民主法治进程、保护公民法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政发挥了重要作用。在总结行政诉讼法实施以来取得的成果的同时，我们也应该清醒地看到目前存在的问题。
　　首先，行政诉讼解决行政争议的功能尚需进一步明确。《行政诉讼法》规定的对行政行为进行合法性审查的原则，并不能够使得老百姓和行政机关的争议获得有效解决“，官了民不了”的情况还是时有发生。这就导致行政诉讼之后还有老百姓反复的申诉及上访，最终形成讼累。因此，必须明确行政诉讼不仅应当发挥审查行政行为合法性的作用，而且应以解决行政争议为其基本功能。其次，行政诉讼的受案范围也应扩大。应当取消行政诉讼法所设定的各种门槛，扩大行政诉讼的受案范围，切实维护公民法人和其他组织的各种权益。第三，行政诉讼当事人资格应当明确。判断行政诉讼原告资格，关键要看起诉人与被诉行政行为之间是否存在利害关系，起诉人是否具有值得法律保护的利益，不管这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的，以及法院能否提供适当的救济。对于被告资格，由于我国行政机关林立，层次复杂，存在大量的内部机构、临时机构、联合执法机构、派出机构和法律法规授权组织，鉴于此，应贯彻“谁行为，谁做被告”的原则，将行政诉讼的被告界定为“以自己的名义作出行政行为，又能够独立承担行政责任的主体”。最后，行政诉讼程序也应进一步完善。老百姓“不敢告”、“不会告”、“告不赢”、“告赢了也执行不了”等问题依然存在；法院“立案难”、“审理难”、“判决难”、“执行难”的问题尚未得到彻底解决；社会公众对于行政诉讼制度的救济作用仍有所怀疑；法院也常常因为受到地方行政机关的非法干涉而感到苦恼；司法裁判不公及司法腐败等问题也时有发生。为此，应当抓紧修改行政诉讼法，对旧的不合时宜的制度及时作出修改和完善，对20年实践中创造出来的成熟做法应尽可能吸纳，如公益行政诉讼、简易审理程序、交叉管辖、和解制度及首长出庭应诉制度等。通过切实可行的制度，保证所有行政纠纷都能够顺利进入法院，得到法院公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。为保障人民法院排除行政干预，依法独立行使行政审判权，应当改革行政审判体制，比如，在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。
　　重新定位信访功能，将各类纠纷引导到法治轨道上
　　信访制度作为密切党和政府与群众血肉联系的重要制度，在反映人民呼声、解决各类争议、化解纠纷矛盾、维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。但随着社会结构及利益格局的深刻变化，人民利益诉求及表达方式呈现出多元、多样、多变的态势。信访实践也出现了新的变化。
　　由于不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”，甚至“突破法律底线”解决问题，信访成为越来越多当事人的首选。领导出于维稳需要个别批示、法外解决误导了广大信访人，以致千军万马齐涌党委、政府寻求“直通车”，加剧了信访潮；基层政府疲于应付，无原则满足上访人要求，导致生效裁判被推翻；有些地方顶不住压力就花钱买平安，“按下葫芦起了瓢”，致使信访人相互攀比；有些地方为了一时稳定不惜采取强制截访、限制人身自由等措施，进一步激化矛盾，最终导致冲破法律底线，影响法治的权威统一和稳定局面的严重后果，用所谓的个案正义损害了社会的整体公平和正义。对此，我们应当从建设社会主义法治国家的高度，从维护社会长期稳定与和谐的高度，理性看待信访实践中出现的各种问题，及时改革完善信访制度，发挥多元化纠纷解决机制，特别要疏通行政复议诉讼等主要解决管道，使信访归位于群众陈情联系政府的制度本源。
　　首先，重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位。尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法、涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。
　　其次，建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室，使大批涉法、涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。
　　第三，修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围。改革两审终审制度，将审级增加为三级，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来。最后，领导在重视信访工作的同时减少批示、增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，分清主次，鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、行政诉讼等方式维护自己的合法权益。
　　弘扬法治精神，提高全民法律素质，为构建和谐社会奠定人文基础
　　进一步提高公民特别是领导干部公务员的法律素质和法治观念，为构建和谐社会奠定人文基础。通过日益广泛的法学教育和普法宣传，树立法律的权威，目前社会公众特别是公务人员的法治意识和规则意识仍然比较淡薄。尽管政府自上世纪八十年代以来进行了比较广泛的法律普及工作。但是，法学教育与普法效果并不平衡。即有些公众权利意识强，规则意识弱；公务员权力意识强，责任意识淡；上级政府法治观念强，下级政府法治意识弱。要进一步完善法律普及与法律教育制度，重点做好权利与义务，权力与责任、上级与下级的均衡普法，鼓励公务人员通过实践掌握与运用法律。提高公众的素质，减少和抑制纠纷，鼓励公众通过合法正当的渠道解决争议。
　　作者简介：马怀德（1965），青海西宁人，中国政法大学副校长、教授、博士生导师，北京市社科重点研究基地法治政府研究院院长，主要研究方向：行政法与行政诉讼法学。