李楯：有关三峡移民的几个法律问题

　　三峡移民，是被地方官员称之为“行政行为”的强制性移民。它涉及到生态环境、文化遗产、文化传统和库区经济等诸多问题。这里，只就与移民待遇相关的几个法律问题，提出自己的看法。
　　一、居民待遇问题
　　三峡库区移民的数量以百万称，实际数字由于漏报、漏填、漏算等原因可能大大高于百万。至1999年夏，国家计划给移民的安置费是人均4万元，其中，给农民的生产安置费大致为人均7000元；房屋农村每平米拆迁费185元，城镇每平米240元。此后，给农民的生产安置费虽计划有所增加。但移民大多不愿搬迁，除了不愿离开故土，改变既定的生活方式外，认为搬迁后，生计艰难，前途叵测，顾虑收入减少，也是重要原因。1949年以来，作为政府行政行为的移民搬迁不少，而成功的极少。对比在80年代前，被称之为“盲流”的农业移民，有不少在移入地安下家来，对其中一部分，政府也只有承认既成事实，准许转入户口。80年代以后，大量农村人和内地小城镇人到沿海开放地带和大城市务工经商，政府先是以“盲流”对待，后则倡以“有序流动”。现在，仅在广东省珠江三角洲务工经商的原属四川籍外来人就有100多万，其中相当数量为来自三峡库区的人。1998年库区外出务工经商者为977万。以重庆市开县为例。开县在外务工经商的有30万以上，而开县政府规定移民数仅为10万。我们在开县调查时，发现库区移民中几乎家家有人在外务工经商，其中一些人已在外多年，有工作，有相对稳定的收入。移民是以家庭构成的，其中家庭的主要劳动力正是外出务工经商者。如果给在沿海开放地带和大城市务工经商的库区人中在流入地已有一定年限的人以当地居民待遇，使他们可以逐渐融入流入地，那么，在库区就只剩下他们家庭中的非主要劳动力的老人小孩了。这样，只要在库区后靠的地方有他们建房屋的土地，移民问题就解决了，不会因后靠后农用土地锐减难以维持生计，或在坡地上开荒，造成更严重的水土流失，生态毁坏。
　　在中国的发展中，城市化问题一直是个没有解决的大问题。近几年，人们终于认识到我们长期以来想以限制城市发展，让一个国家80的人口搞农业或留在农村以防止由于城市化而带来的问题和负面影响，是不现实的。现在，农村积聚的多余劳动力已达2亿，成了比城市化所带来问题更难处治的社会问题。且解决的越晚，付出的成本会越大。改变城乡分治的户口制度，让农村人进城谋生，是迟早的事。而先给进城一定期限以上（如已进城连续3年有职业，有相对稳定的收入）的人以当地居民待遇，则不失为一种可行的过度方法。取得居民待遇的人，是已被实践证明是能力较强，能够有职业和收入的人，是在事实上对流入地有贡献的人。他们取得居民待遇后，事实上只是在子女上学和购买经济适用房上不再受歧视；在选举和入党入团，过组织生活等方面和当地人享受同样待遇。由于他们年轻力壮，就整体而言，需要享受医疗待遇的很少，享受养老待遇更是几十年以后的事，那时，他们享受的实际是正是他们自己对流入地贡献的部分。
　　在库区外出务工经商人中首先试行流入地居民待遇的做法，既是改变思路，扩展移民途径的新办法，又是在中国城市化和户口制度改革中作出新的制度安排的实验。同时，还是沿海开放地带和大城市对三峡移民这一大事的参与，是他们对多年来为他们的发展在实际上做出过极大贡献的农村人和内地城镇人应有的回报。
　　二、土地问题
　　土地是不可再生资源，在中国更是稀缺资源。目前三峡移民工作的思路仍是旧有的农村人以农业种植为主和每户人均分给一小份土地的思路。这使得库区原本就低于全国人均水平的土地，在因修建水库大为减少后，留在库区的农村人每户劳动力人均土地更为减少。使得土地对于农村人来说主要作用不在于是生产资料而是生存保障的情状向着更不利于农业发展和农村人生存质量提高的方向发展。中国要搞市场经济和中国将加入WTO的趋向，迫使中国的农业必须改观，而农业能否改进的关键之一是作为农业生产资料的土地资源的配置方式。三峡修建水库可使库区率先推进这方面的改革，即在实行前项给库区外出务工经商者以流入地居民待遇的同时，改变目前所有者在实际上不确定的所谓农村集体所有土地概念（我们应注意到在工商企业中的集体所有制已逐渐趋于消失），由国家出资将土地收归国有，一律有偿使用。这样，以现代方式经营农业的人可以通过和政府签定土地使用合同，向政府支付土地使用费的方式取得土地的使用权；政府则可用所收取的土地使用费中的部分和三峡水库收益的一定比例为库区60岁以上的人和其他丧失劳动能力的人设立全额养老保险，为40岁以上的人设立半额保险，为30岁以上和25岁以上的人设立限定严格支付条件的小额失业救济基金。
　　由于三峡项目在经全国人大批准时是确保有很好的收益的，为了使库区人放心和确保社会安定，上项养老保险和失业救济基金可由国家金库担保，承担连带责任。同时，也可考虑要求在参与三峡工程中获利的大公司（尤其是一些跨国公司）从其所获利益中提取小量比例，参与上项养老保险和失业救济基金的本金支付。
　　土地作为稀缺资源的配置方式的改变，会从根本上改变中国农业的状况，有可能提高中国人的生存质量和国家的经济实力；而各类社会保障制度的设立，又促成的社会公正和社会安定，同时，为库区设立此项制度，由获利者补偿受损者利益，是符合现代民法原则和法治基准的。
　　三、法律援助问题
　　三峡移民涉及法律问题的事情很多。但至今基本是采取上访和向党政机关“告状”的方式去解决。随着库区蓄水的临近，“聚众”行为和各种非规范地解决问题的方式有可能还会更多地出现。这样，既不合于“法治”的要求，又不利于社会的安定团结。
　　司法审判，具有使敏感的问题以技术化处理，平衡各种利益，化解和中和对立情绪的功能。应该尽力把三峡移民中冲突和纷争的解决引上诉讼的途径。同时，考虑到移民的观念和对法律的理解，以及实际困难，似应该专门设立为移民服务的法律援助机构，为移民提供负责任的、高水平的和减收费或免收费的法律服务。
　　为了使这种法律服务真正起作用，而不为地方党政机关左右，法律服务机构应从重庆市和其他大城市聘任律师组建。费用在诉讼前四分之三由中央解决，四分之一由地方解决，其中，在移民有能力的情况下，由地方负担的四分之一中的一半由移民负担。诉讼后，凡地方党政机构或官员败诉的，由中央负担的部分改由败诉者承担。
　　设立专门的法律援助机构，中央和地方增加了这样一种负担，结果是会减少腐败、暴力冲突和动乱，把各种纷争的解决引上法制的轨道，增强社会的法治意识。同时，也使中央有可能通过法律援助机构的工作直接了解一些地方不愿让中央了解的情况，以及地方不主动上报中央的情况。
　　法律援助机构的工作，途经司法审判，而司法审判是公开的，这样，又加大了公众和舆论对三峡移民的监督。
　　四、公证问题
　　在三峡移民调查中，发现地方政府要求在移民工作中办理房屋迁建补偿公证和移民安置公证，联系到三峡移民的性质和公证的性质，我们认为是否有必要办理此类公证是值得考虑的。
　　（一）此类公证数量巨大，即使按最低标准收费，也会加重移民或是政府财政的负担，并最终加重人民的负担。
　　三峡移民人口按保守数量以100万计算，按国家统计局公布数字：1998年农村居民每户平均人口为43人，城镇居民每户平均人口为316人，此处加大按每户5人计算，100万移民为20万户。每户办房屋拆迁补偿公证一份、迁移公证一份，每份公证按50元的最低收费计算，为2000万元。这2000万元如由国家移民款出，则使本来就不充裕的移民款更加困难；如由移民出，则加重了移民的负担。据我们了解这笔费用一般是由移民出的。
　　（二）公证的性质主要在证明，三峡移民是政府行为，无须证明。
　　公证是相对私证而言的，即由国家法律认可的机关或人员出具书证以证明一种法律上的事实。现代公证制度始于19世纪初，中国在1943年国民党政府制定了《公证法》，1949年后，先后经历过由法院或属司法行政机关管辖的公证处办理公证的时期（中间还有过停办公证的时期），1982年国务院颁布《公证暂行条例》，实行至今。
　　公证的目的首先在于证明，其原则是真实、合法其中真实是第一位的，即证明在法律上实有其事；合法是第二位的，实无其事，或虽有其事但不合法，会被拒绝公证，但公证本身并不具备制止违法行为或惩处违法行为的功能。
　　举例而言，一个人的出生年月日、学历、婚姻状况，在国内可以用户口簿、身份证、学历证书、学位证书、结婚证、离婚证或法院出具的离婚判决书证明，但到了国外，别国的人和机构无法识别中国证书的真伪，于是需要办理公证。由中国的公证处证明上述证书是真的（一般是证明证书上的印章属实），然后送中国的外交部领事司认证，再送将使用该证书的国家驻中国的使领馆认证。这样，使用国可以识别他们的驻中国使领馆的印鉴真伪；中国的外交部可以识别中国的公证处和公证员的印鉴真伪，于是，即可在国外证明如出生、学历、婚姻状况等有法律意义的事实。
　　又如，在国内，一个人的遗嘱是否真实，一个合同上的签字是本人所签还是别人冒名代签，和一个企业签定合同时，不知这个企业提供的资信证明的真伪，办理公证让当事人在公证员的面前签字可增加这些书证的信度，证明这些法律行为的真伪。
　　而三峡移民是国家行政行为，政府和移民签定的协议，就总体而言，其真实性无庸置疑；就具体某一协议而言，即使有不真实和违法的情节，因在中国公证处是属政府机关管辖下的机构，也难以制止。
　　此外，公证在当今世界各国，都只用于证明民事行为或法律事件。民事行为的性质决定了它是由当事人自愿而为的，所以公证法规一般都规定了办理公证的自愿原则，对公证的强制要求多数是由需要证明自己权利的人的对方向需要证明自己权利的人提出的，少数是由政府对私法领域中当事人的民事行为的要求（如收养等），如果政府对自己为当事人一方的行政行为提出公证要求，就会出现法理上的逻辑混乱：政府不知道自己为一方当事人的行政行为是真是假，需要经作为自己属下机构的公证处去认定后才能确认；政府不知道自己的行政行为是合法还是违法，需要作为自己属下机构的公证处去审查才能确定，这在道理上是讲不通的。
　　（三）在移民工作中办理公证的原因
　　近20年来，中国从讲求法制，到提出建立法治国家，是一种很大的进步。但由于对现代法治缺乏理解，在加强法制建设的同时，一方面出现了政府以法扩权，以法治人的“治法”思想，一方面又造就法律万能，凡事有法就好的新的法律神话。在这种条件下，在一些原本无须办理公证的事项中，也都办理了公证，甚至是强制办理公证。其原因又来自两方面：一是党政领导机关把公证当作一种仪式，签定上下级机关或政府与企业间的责任书时办理公证，自以为是添加法律色彩；一是政府行政机关属下管辖的公证处为了自身的利益，以加强法制，预防纠纷的由头，夸大了公证的功能，到处揽活，以增加公证费收入。公证费的性质在当前仍是国家司法行政规费，属国家预算外收入，但各地管理不一，在有的地方是可以提留的。
　　（四）解决问题的办法
　　三峡移民是以政府为一方的国家行政行为，不是作为政府属下管辖的公证处可以审查监督的，如须审查监督可由国家监察机关、检察机关审查监督，或成立专门的机构审查监督。
　　以政府为一方的行政行为，在现有条件下无须办理公证，如果认为一定要保持公证这样一种法律仪式，应该由作为国家公证机关的公证处免费办理。
　　五、决定公开，以及决策的程序问题
　　三峡移民中有不少人对与自己利益直接相关的政策、规定、决定不清楚，甚至完全不知道。这种状况增加了移民的不满情绪，同时，也增加了移民工作的难度。
　　从法律上看，涉及一些人的政策、规定、决定首先要让这些人知道。而更深层的问题则是在我们走向法治时有注意决策的程序问题。
　　按照法治的要求，决策问题首先表现为一种决定的合法性问题。
　　三峡移民涉及到一系列大小决策问题。小至具体哪些人该移民，移到何处，怎样计算补偿；大至三峡工程是否上，怎样设计，怎样对待文化遗产和文化传统，怎样处理库区人类长期生存遗留下的垃圾，怎样处理污水问题，而这些问题的决定，基本上没有库区居民参与。在立法上和行政决策上，都没有举行过有移民参加的听证会。因此，从目前情况看，决策基本上只是上层决定或少数人决定。与现代法治的基本准则不符。
　　依据法治精神，当一个决定作出时，凡利益可能为这个决定所改变的人或人们有权在事先知道，并有权陈述自己的主张和提出证据以支持自己的主张。只有在公平地听取了各种利益不同的人们的陈述后，作出的决定才被认为是合法的。
　　现在，涉及到三峡移民的各级决定，基本上在作出之前没有移民代表参加会议，陈述自己的主张，提供自己的证据。而仅以非移民而‘代表“移民讨论作出的决定，是不合法治要求的。
　　我们应该逐渐习惯依据法治的原则作出各种决定，大至立法，小至涉及一人、一事的具体决定。凡事注重程序，按照既定的标准和条件整理争论点，公平地听取利益和主张不同的各方意见，加强意见疏通和理性选择。这种法治的过程具有中和和化解对立情绪，使利益相关的人，特别是利益受损和持反对意见的人相对更容易理解和接受决定，以协调不同的利益，降解社会的不安定因素。