李楯：设立“减灾部”，还是提升“协同行动”能力

　　灾后反省制度对我们这样处转型中的国家，是极为必要的。
　　报载：一些专家们针对每当灾害来临，国家机关“‘九龙治灾’，各干各的”除非“总理任总指挥”这一“旧有难题”，提出要“创新救灾体制”。其办法却“不外健全立法、加强现有协调机构”和“建立新部门”（减灾部）（《南方周末》2008年6月12日）。
　　此论，我以为：大不当。
　　持此论的专家认为：“一个国家减灾委员会成员单位就有34个部委局”，“如果把各部现有的分部门救灾管理组织统一到一个部里，原来各部之间协调而产生的问题转化成一个部里各司局的协调问题，在部长的干预下协调会好得多”。
　　在现行体制下，互不辖属的各个部门之间因缺少制衡，有权力而无问责，才造成政府各部门和相关地方政府反应迟钝，效率低下；逢利必争，遇难则推；各自为政，难以协调。这是计划经济体制时期留给我们须认真花时间、下气力化解的“遗产”，是改革必须面对的结构性、体制性障碍（国务院《全面推进依法行政实施纲要》）。不突破这种障碍，仅以改变事项管理单位的阶位，何能解决问题？何以证明部协调司局的能力，强于国务院协调部委的能力，部长的干预强于总理的干预？
　　持此论的专家又认为：中国现在只有防震减灾法、防洪法，而没有一部“减灾的基本大法”，因此，需要制定《综合救灾法》或《救灾基本法》。
　　中国已经制定了《突发事件应对法》，此次，汶川地震后，人们普遍反映这部新制定的法律“缺乏操作性”，全国人大常委会委员长吴邦国也称要“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。刚刚制定的《突发事件应对法》和较早制定的《防震减灾法》都缺乏“针对性和可操作性”，何以保证将要制定的《综合救灾法》或《救灾基本法》就能做到有“针对性和可操作性”？
　　时代已经前行，治事的思维方式却如故。持前述主张的专家针对减灾救灾开出的方子“医不对症”。不突破阻碍改革的结构性、体制性障碍，“立法”与“设立机构”无论是改变部委间的管辖事项，管理一事项的机构升级，还是设立更具“实权”、权力阶位更高、更大的机构，都不能把事情办得更好一些。
　　你能把这34部委局中与减灾救灾相关的工作都剥离出来放在“减灾部”中，使“减灾部”在不须这34部委局参与的情况下就能独自做好减灾救灾工作吗？能把需要有抗震标准的房屋从建设部划出归“减灾部”管吗，能把需要抗震的学校从教育部划出归“减灾部”管吗？能不要财政部、审计署管，自己掌控、使用减灾救灾资金吗？能不要警察、军队协助救灾，或自设救灾警察、救灾部队，或者是干脆把警察、军队交由“减灾部”指挥、掌控吗？
　　过去，习惯了什么事情需要抓，涉及面大，就成立一个委员会，十几、二十个部委级单位参加；由领导人作主任，办公室坐在主抓该事项的部委级单位中。于是，主抓该项工作的部委级单位的强弱，就影响了抓该项工作力度；于是，就出现了报纸报道的情况：“每年召开会议，要是副总理去了，各部相关部长就去”，如果只是主抓单位的“部长主持会议，各部就派司长参会”，以至就是副总理，协调自己“分管之外的部门也有难度”。似乎只有总理去管，但总理何能事事亲躬？
　　设立独立于一般职能部门之外的高阶位集权机构和设立能使不同职能部门在事发时，即时感知，积极回应，信息共享，协同行动的程序规则，是应对问题的不同思路。今日的人类社会已经进入一个结构复杂，关联日多的时期，要想完全做到不同的政府部门行使职权的对象全然分开，是不可能的。那么，靠高阶位权力、靠最高领导人，还是靠基于法治和善治原则的制度，就是我们应该认真考虑的问题了。
　　通过设立程序规则，提升政府对事件的回应能力和事件处置中多部门的协同行动能力，进一步，实现政府和民间在一定程度上的协同行动，中国的发展就将进入另一种情境。
　　至于立法，之所以普遍缺乏“可操作性”，恰恰是人大未尽其责，公众参与不足。法律普遍由执行机关自己起草，具体工作往往在处、局一级。过多地从局部视界和利益出发，尽可能地为自己扩大权力而减少责任。增多人大立法，设立对行政法规的违宪审查制度和放开针对行政法规、规章的行政诉讼，加大、加强立法听证的公众参与，情况就将改观。
　　（2008621）