郑永年：中国的强制性城市化：是人还是土地？

　　中国新一波城市化浪潮已经变得不可避免，因为它已经积聚了巨大的政策和经济动力。在政策层面来说，城乡整合或者城乡统筹已经被提高到执政者的议程。这个政策取向非常自然，是前阶段解决“三农”（农村、农业和农民）问题努力的继续。“三农”问题出现之后，政府出台了诸多政策举措，尤其是“建设社会主义新农村”，但似乎并没有达到预期效果。越来越多的人意识到，三农问题的解决最终还是要通过工业化和城市化。从世界经验来看的确如此。
　　在经济动力层面看，各方（尤其是地方政府）关注的是下一步经济增长的动力。新的经济增长动力在哪里？经济增长有各方面的经济资源，例如劳动生产力的提高、管理方式的改进、技术的发展等等。但对政府来说，需要的是政府可以动员的经济发展资源，例如政府财政性投资、通过税收政策来刺激经济投资、消费社会的建设等等。从过去三十年的经验来观察，城市化很有可能成为下一波政府可以提供的最有能量的经济发展动力。虽然通过财政的扩张性投资很多年里已经全面铺开，但是消费社会建设仍然是个长期的任务。对各级政府来说，通过城市化来驱动（地方）经济发展是一个“短、平、快”的过程。
　　随着中国工业化进程的加速，大量农民从土地上转移出来，事实上的城市化也在加速。这是一个自然的过程。但是最近的趋势则使人十分担忧，那就是一些地方已经出现了通过政治和行政手段进行强制性城市化。一些地方政府把农村人口集中起来，形成小城镇；一些地方鼓励农民进城买房；也有一些地方甚至强制性要从农村来的大学生放弃农村户口，强行推进所谓的城乡统筹。凡此种种，不一而足。在表面上看，各地方都有冠冕堂皇的说辞，都是为了增进农民的利益。但是如果仔细考察一下，其实并不难发现，地方政府需要和关心的只是土地的城市化，而非人的城市化。对地方官员来说，土地可以推动地方经济大发展，而人则是包袱。农民没有价值，土地才有价值。经过这样一个过程，本来是“以人为本”的城乡统筹工程就变成了“以钱（或者GDP）为本”的过程了。
　　城市化需要大量的土地，这是不可避免的。大量土地的城市化也不是新鲜的事情，这种趋势在中国已经持续了很多年了。但是，土地的城市化似乎一直和人的城市化脱节的，这已经导致了城市很多的问题。长时间以来，中国的城市产生了很多特殊的情况，城中村。一些居住在原来城市边缘地带的农民，因为城市的扩张，他们的土地被城市化。因为土地价格的暴涨，他们变得极为富裕。但他们中间除了少数在城市中找到工作的人，绝大部分并没有被城市化。他们是城市中的一个特殊群体，整天无所事事，沉湎于各种非生产性的活动中。他们可以有短暂的富裕，但是不知道未来在哪里。从另外一个层面来说，也就是有关城市当局忽视了人的城市化。
　　农民工是另外一个更大规模的社会群体。他们和“城中村”群体不一样。如果“城中村”群体中的很多人没有成为城市人的技
　　能和技术，那么农民工实际上是一群没有城市身份的城市人。尽管他们来自农村，但在城市劳动和工作，已经掌握了一定的技能和技能，也就是具有了在城市的生存能力。对第二代农民工，尤其如此。他们出身在城市，或者从小就随父母亲在城市中长大，没有任何有关农村的知识，缺乏在农村的生存能力。当然，现在第三代都出生了。
　　但是在很长时间里，地方政府对农民工的城市化毫无兴趣。尽管最近几年有些地方政府开始对一些农民工感兴趣了，开始实行一些促成农民工身份转型的政策，但是绝大多数农民工还是被拒绝赋予城市身份。实际的情况是，中国大多数大中型城市已经不能脱离农民工而运作。如果没有农民工，大部分就会变成“死城”。城市的正常运作需要农民工，农民工的城市化也会在真正意义上推进城市化。再者，如果不能消化农民工，中国就会继续是个三元社会，即农民、农民工和城市居民。而且，农民工这一元具有很大的不稳定性，非工非农，处于高度的流动状态。所以，无论从哪个角度来说，中国城市化首先应当吸收这部分人。
　　尽管这并不是说所有农民工都想被城市所吸收，但政府应当让那些已经具有城市生存能力的农民工获得城市居民权。很显然，这些实际上具有城市生存能力的人未被城市化仅仅是行政或政治的考量而已。和强制性城市化不同，这里体现的是用强制性手段迫使这些农民工保持农民身份。
　　如果强制性城市化的重点在土地而非农民，那么不可避免的是城市的“农村化”。实际上，随着城市化的加速，中国大中型城市的分化也越来越严重，表现之一就是不同社会群体之间的冲突和对立。一些城市就已经开始考虑以限制他们所界定的一些不符合城市身份的农民工或者外来人口的进入，以此来保持城市的“概念”。不过，这种做法只能说明，城市化过程中城市不同社会群体整合的失败。
　　更为重要的，强制性城市化会不可避免地导致对农民的大剥夺，即农民的土地。此前，中国已经有两波大规模的对农民的剥夺。第一波就是发生在毛泽东时代，为了国家主导的工业化的需要，国家从法律和政策规制上确立了城乡差异，并利用“剪刀差”剥夺农业部门剩余来提供工业化所需要的原料和资金。有学者就把这种做法叫作“内部殖民地”。其实这种制度还有维护社会稳定的一面。通过城乡的区隔，国家把大量的农民和城市生活隔离开来，从而保持城市的稳定。
　　可能是最后一次对农民的剥夺
　　第二波就是改革开放以来的工业化。这波工业化过程中，除了国家还出现了其他多个角色，包括民间资本和外来资本。大量的农民工被转移到工业化过程之中。这本来应当是个进步。但是，这里农民被各种资本剥削的成分实在太重。各级政府往往和资本站在一起甚至结成联盟，通过最大限度地压低农民工的劳动报酬来获取最大限度的利润。在很多地方，在以往的数十年间，从来就没有实现过产业升级，企业赖以生存和发展的似乎总是供给无限的农民工。同时，如上所说，地方政府通过户口制度等方法拒绝赋予农民城市身份。对农民工的高强度的剥夺造成了所谓的“中国制造”的无限廉价。
　　一旦把城乡统筹提高到国家政策的高度或者被视为是国家发展重点，那么如果没有健全的保护农民土地法律和法规，就必然造成对农民的土地的掠夺，从而导致对农民的再次剥夺。尽管各方面可以说城市化是为了农民的利益，但行政力和政治力的介入，必然导致强制性的城市化。各级政府对土地财政和与土地相关的一切利益的追求的动机实在太大了，没有任何力量可以阻挡得住他们。土地价值的不断升值可以说已经成为地方财政和地方基建得以维持的基本预设。这些年的房地产发展已经在很大程度上说明了这个问题。在地方政府、开发商和银行“联盟”面前，誓言调控房价的中央政府显得多么的无助。强制性的土地城市化已经局部开始，一旦形成风气，中央政府也必然无能为力，只能眼睁睁地看着它发生。
　　如果这种情况发生，这也可能是最后一次对农民的剥夺，从而把亿万农民彻底变成无产阶级、城市贫民和游民。其后果是不堪设想的。大规模的城市拆迁运动已经严重恶化了人民与政府、人民与发展商之间的关系。没有人能够预计得到，上亿失地的土地在失去生计以后、强大的剥夺感的作用下会给中国社会稳定带来什么。西方社会也经历了一个漫长的城市化过程。但这是一个比较自然的过程，并不存在行政和政治力量的推动。西方的农民有各种产权保护机制。尽管在实际上，这些保护机制在强大的资本面前显得无力，但至少政府并不能完全站在资本一边。在很多场合，政府在资本主导的城市化过程中起到一种缓冲作用。如果按照现在的情形，中国政府和资本结合，一起推进中国的城市化，中国的城市化进程的速度肯定又会创造世界奇迹。
　　不过，人们须要问的是，这种城市化的意义到底在哪里？人而非土地，应当是任何社会存在的终极目的。所以，真正的城市化应该是围绕着“人”来展开，“以人为本”。换句话说，是保证城市化是将更多农民纳入到正常的城市社会生活中来。这样，就迫切地需要城市以更公平的方式提供更多公共品，例如廉价住房、基础教育、医疗和社保，还有最重要的，就是适合这种城市化运动的就业和培训机会。要保证土地的增值变现成土地上人民福利和生活水平的提高。这样，下一个时期的中国城市化进程才可能成为一剂促进经济社会稳定发展的良药，而不是导致社会经济混乱的毒药。当然，这就要求中国当前的财政体系，甚至整个经济、政治体制，作出相应的调整。