李昌平：重庆户籍改革是大进步，但需要完善

　　编者注：此文是李昌平对重庆户籍改革的评论，文末附崔之元教授对此文的回应（崔之元教授系清华大学公共管理学院教授，现于重庆市政府挂职，担任重庆市国资委主任助理）。
　　最近，重庆启动了大规模的户籍改革，只要在重庆打工5年以上的农民工，均可以获得重庆市城镇户籍，并享受市民待遇。这项改革，将使数以百万、甚至千万的农民市民化。这将大大改革我国城市化严重滞后的局面，大大促进新农村建设和农业现代化的步伐。
　　重庆的户籍改革，无疑是个巨大进步。但重庆的户籍改革在媒体报道之后，肯定的不多，质疑的很多。质疑的焦点是“土地换户籍”。
　　“土地换户籍”的质疑可能源于黄奇帆市长在接受凤凰电视台名嘴杨澜采访时的一段话，黄市长说：“农民工的市民化改革就是要，第一，给他一步到位”五件衣服、五个保障“，一步到位全都覆盖。第二，中国的农民在农村也不是说没有保障，他也有三个保障，比如说农民的宅基地、农民的承包地，农民也还有林地。这三块地都是集体所有，如果他户籍一迁移不再作为集体所有，那就把他这三个利益给剥夺了。那么我们如果让农民工这边进城说给你”五件衣服“，但是”五件衣服“是不是给到位，给的是不是暖和，他有个体会的过程；然后那边呢，你一出村进城了，就把你的”三件衣服“脱了，裸着身子出村。但是进城的这”五件衣服“呢，春夏秋冬还没有穿得适应，这时候大家会有担心的。所以重庆政府这次做的方案就是：一、只要户口一转化，五件跟户口关联的制度性的保障，一步到位全部覆盖（养老保险、医疗保险、教育、住房，还有同等就业待遇）。第三，农村里的”三件衣服“可以缓一到三年，甚至五年再脱，有个周转、过渡期。这样的话，他原来已经在城里打工五年，然后穿上这”五件衣服“再工作五年，他的城市化过程适应了，他认为农村的”三件衣服“可以退出了，那一到三年、三到五年就逐步自愿的退出，这是尊重农民的意愿。”。
　　8月30日，黄市长在出席国务院新闻办举行的“绿化长江，重庆行动”发布会后接受新京报记者采访时，对外界把重庆户籍制度改革误解为“土地换户籍”予以了澄清，黄市长说：以为户籍改革是政府看中了农民的土地，这是很荒唐的一种判断。黄市长认为，重庆的户籍改革是农民用青春、有效的工作、在城里工作的时间换来的，没有任何其他前提。户籍改革不是把在农村里的农民拉到城里，如果那样，是自找麻烦。
　　笔者相信黄市长的解释。因为重庆和非重庆的农民工转为重庆市民后，原在农村集体拥有的份额土权是无法和重庆市政府部门做交易的。即使农民愿意将份额地权换给重庆市政府，重庆市政府也是无法处置这些土地的。这和山东诸城的宅基地换住房不同，山东诸城通过“撤村建设区”，在新社区为农民建楼房，农民以旧宅基地换楼房，这是可以操作的交换。农民农地或宅基地在大城市换户口，这事现在和将来很长一个时期都是不可操作的。
　　重庆市的户籍改革虽然好，但也是有明显缺陷的。
　　缺陷一，农民市民化后，如何退出所在农民集体的份额地权，没有设计可操作的方案。中国现在有9。4亿以上的农民，每年还增加近千万，未来30年，每年转移2000万农民，至少有6亿以上的农民要进城市民化，但农村可能依然还要生活5亿农民。在这个大变迁中，进城的6亿新市民，是应该要将所占有的份额土地退给依然生活在农村的5亿农民的集体的，否则，这5亿农民就没法过上有尊严的生活。从这个意义上讲，黄市长所说的“市民化后的农民工，3年后脱掉农村的‘三件衣服’”是没错的。问题是我们不能强迫市民化了的农民工无偿脱除在农村的“三件衣服”，应该建立一个公平的、自由自愿的退出机制。因为还没有考虑建立这个公平的、自由自愿的退出机制，所以说重庆户籍改革方案是有缺陷的。如何建立市民化了的农民工公平、自由自愿退出农村集体的机制呢？笔者以为必须满足两个前提条件：第一，城市户籍是有福利的，市民待遇比农民工待遇高；第二，市民化了的农民工将土地退给原农民集体是有合理补偿的。第一个条件是成立的。第二个条件目前是不成立的。黄市长说的“‘三件衣服’保留三年”是否隐含了等待“第二个条件不成熟”的意思呢？笔者不知道。如果黄市长的“‘三件衣服’保留三年”是想在三年之内创造“农民退出集体”的条件话，我的建议是重庆户籍改革的应该在农村改革上有所作为。三年之内应该在农村做如下工作：
　　首先，承包和占用农民集体的地（无论什么地）必须向农民集体交钱（地租），按照土地收入的8缴纳地租，农民集体获得8的地租主要有三个用途，一是农民社保费（30），二是进城退出集体的补偿费（30），三是村民自治费（40）。如果农民要进城当市民了，可以将个人账户上的社保费和土地份额权益补偿费一并带进城。如果有城市市民要返回农村，也可以的，将城市社保账户上的钱转入农村社保体系，并购买加入农民集体的份额土地权即可。这样农民进城和市民下乡都可以“自由迁徙”了。
　　其次，政府要帮助农民集体内部建立土地信用社。土地信用社有三大主要功能，一是开展土地等财产抵押贷款业务，二是建立农民个人在集体内部的土地和社保账户，三是支付或垫付农民退出集体的土地和社保补偿金。土地信用社的资金主要由四部分构成，一是政府垫本，人均200元即可，从新农村建设资金中安排；二是社员股金，人均500元即可，具体多少有农民自己决定；三是集体土地经营收入；四是社员存款。如果一个村有20个村民要退出村集体进城当市民，假如这20个村民账目上有30亩地权（份额所有权），每亩地补偿1。5万元，就应该补偿45万元，如果集体账面上的土地补偿金不足45万元，可以由土地信用社先垫付，再以这30亩地权的收入逐年偿还。
　　再次，要建立土地估价制度。政府要帮助农民对集体的土地进行估价，估价由农民民主决定，低价越高，8的地租就越多，农民进城当市民退出份额地权的补偿金也越高。反之亦然。政府最好根据多数农民集体的意见，对退出份额地权的补偿设置一个最低值和最高值。
　　再次，政府不仅要建立城市社会保障制度，也要建立农村社保制度。每个农民都应该有一个农村社保账户，国家每年给每个农民的社保账户注入一点钱（如100元），农民的份额地权收益的30用于农民社保。如果农民工愿意回到农村养老，他城市社保账户上的钱要打入农村社保账户；如果农民工愿意市民化，他农村社保账户上的钱要打入城市社保账户。当城乡社保体系的福利水平相对的时候，就可以实现社保城乡一体化了。
　　缺陷二：重庆的农民到北京打工数年，想获得重庆市民户籍或北京市民户籍，可不可以？这个问题是很现实的，但按照重庆市的户籍改革方案就比较难回答的。
　　缺陷三：重庆市民要到北京打工，想离开重庆到北京落户，可不可以？或者武汉市民到重庆打工，想成为重庆市民，可不可以？这也可能是重庆这次户籍改革难以回答的问题。
　　户籍改革，本质上是实现国民的基本国民待遇均等化，是全国一盘棋的事情。户籍改革严格上讲不是地方政府的事情，是中央政府的事情。当然，重庆、广东等地按照“基本国民待遇均等化”的大方向积极推进户籍改革，对中央政府启动户籍改革是有推动作用的。地方政府必须明白，依靠地方政府的努力解决我国户籍制度的总总弊端，是不现实的。像某些城市政府把户口作为奖励品奖励给一部分“精英”的户籍制度改革，是“反基本国民待遇均等化”的改革，这样的户籍制度改革只会导致户籍制度越改越倒退。地方政府主导的户籍制度改革，应该有所为有所不为才是。对于地方政府主导户籍制度改革，只要大方向是促进公平、平等“实现基本国民待遇均等化”，公众应该多鼓掌，多提建设性建议，少挑刺。
　　公民的养老、教育、医疗、失业保障等基本国民待遇均等化迟早是要实现的，中央政府必须尽快作为。在国民基本国民待遇均等化之后，人口对很多城市就不是包袱了，是最宝贵的财富，抢人口将来一定会成为城市竞争的主要内容。重庆、广东等地的户籍制度改革走在全国的前面，这是很有远见的举措，其对经济社会发展的促进作用几年后会显现出来的。
　　昌平兄，
　　谢谢发表前来信征求意见，抱歉回信晚了。总的观点我赞同。只是这一句：“问题是我们不能强迫市民化了的农民工无偿脱除在农村的“三件衣服”，应该建立一个公平的、自由自愿的退出机制”不太准确。附件我以前群发过，是关于“自由自愿的退出机制”中的关键制度地票的。当然效果要跟踪观察，但不宜说重庆方案中“还没有考虑建立这个公平的、自由自愿的退出机制”。
　　祝好
　　崔之元