党国英：村民自治理论需要在实践中创新

　　“民主管理”是建设社会主义新农村工作的一个重要方面。经过多年实践，我国村民自治工作已经取得了重要成绩。但是，这项工作在我国毕竟前所未有，有关法律也不完善，如果没有勇于创新的精神，就很难推动这项工作。2006年10月前后，笔者参加由我院纪委组织的课题组到天津考察反腐倡廉方面的工作，有幸了解到天津武清区通过村民自治办法实现乡村治理的经验。他们的工作不仅有实践价值，也对理论研究有启发意义。
　　一、天津武清区村民自治工作的若干特点
　　1。区纪委直接负责村民自治工作
　　武清区委、区政府主要领导高度重视村民自治工作，区委主要领导直接抓农村民主政治建设。从1998年开始，武清区委决定由区纪委直接负责农村民主建设工作，区民政部门做辅助工作。在每一次村民委员会换届选举当口，区委主要领导都深入调查研究，总结以往经验，及时发现新的问题，部署新的方案。
　　区委在村民自治工作中舍得投入，并注重投入效果。区纪委制定了干部培训方案，对涉及村民自治工作的干部普遍进行轮训。在大规模培训中，除请专家授课外，区纪委主要领导也参与讲课。区纪委书记已经在各乡镇讲课一次以上，纪委其他干部也经常深入培训工作第一线。区委认真制定培训工作的预算，每个乡镇平均在一次选举中花费培训宣传经费10万元左右。
　　2。拟定详细工作规范，弥补现行法律缺失
　　我国《村民委员会组织法》是1998年正式颁布实行的。从此后的工作实践看，这项法律基本适应我国农村实际，但在一些方面也反映了法律的不完备性，影响了这项工作的顺利推进。天津武清区注意不断总结经验，完善、补充、规范村民自治工作的有关条例，收到了良好的效果。
　　在区纪委的主持下，武清区出台了六套制度，分别是：村民自治示范章程、村级重大事项议事决策流程、村民代表会议示范章程、村民代表选举办法、村民代表会议村务监督小组示范规则、村民代表会议民主理财小组示范规则等。
　　各项具体的工作规范都按照村民自治章程制定。从投票选举到启动罢免程序，各项具体事务的处理都可以从他们制定的制度中找到办法。他们把这些制度印制成工作手册，广泛向村民宣传，尽可能堵住因制度不完善造成的漏洞。
　　3。创造性地解决“两委”矛盾，实现党的领导的新方式
　　在我国村民自治实践中，村委会和党支部委员会的关系始终难以理顺，成为推进村民自治工作向纵深发展的老大难问题。武清区通过创造性地设立制度，很好地解决了这个问题。
　　他们所建立的制度架构可以概括为以村党支部为核心，以村民代表会议为中枢，以村民委员会为执行机构。党支部委员会的成员由党员选举，但选举中的候选人由村民投信任票，如果不能获得村民的信任，就不能当选为党支部委员会成员。村民代表由村内各选民小组选举产生，成为村民代表会议的主要成员。村委会和党支委会的主要干部是村民代表会议的当然成员。村民代表会议对村内事务做出决策，由村民委员会负责执行。村党支部书记兼村民代表会议主席。
　　武清区这个制度在充分保障党的领导的同时，也使党的干部受到村民的约束，使党员干部更多地为村民利益着想。这个制度也提高了党员干部在群众中威信。从我们调查得到的数据看，村民代表会议中党员代表数量的比例全部超过了党员在村内成年劳动力中所占的比例，这说明在村社区的治理中党员具有举足轻重的影响作用。
　　4。保护弱势群体，创建和谐农村社会
　　武清区村民代表会议的权威加强以后，尽管在许多公共事务上有了少数服从多数的议事规则，但少数弱势群体利益的保护仍得到加强。这说明民主制度有利于农村和谐社会建立。各村对大学生回村在土地分配和其他利益上给予照顾支持；有经济实力的村还资助在校大学生完成学业。在国内许多农村，对离婚回村的妇女常常有不公正对待，但武清区却很好地解决了这个问题，他们尽可能地给离婚返回娘家的妇女提供生产和生活的支持，给她们划分承包地。
　　武清区的乡村治理体制促进了村民之间的友好合作，类似一事一议这样的事情变得非常容易开展。道路等基础设施建设、村庄卫生维护、公共活动场所的建立等事宜，只要村民代表会议做出决策，村民都能承担责任，公务活动的效率大大提高了。
　　武清区的主要党政领导形成一种理念，要将民主政治渗透到社区文化之中，塑造新型的社会主义乡村文化。事实上，民主政治的推进的确帮助了这种社会主义合作文化的建立。在许多村庄，村民代表会议经常召开，有的村庄一年召开50次左右村民代表会议。代表们不要误工补贴，把公共事务当成一种自己应尽的义务，这意味着这些代表成了我国农村的新型志愿者。过去一些后进村的最大问题是公共事务无人关心，现在发生了很大变化，后进村变成了先进村。目前，天津武清区农村的社会风尚有了明显变化，各种刑事案件发案率很低，上访现象几乎绝迹。任何公共事务，只要符合农民利益，村民代表会议做出决策就会受到农民的拥护和上级的支持，群众对公共事务自然就更加热情了。
　　有人担心在乡村发展民主政治会使上级政府的意志难以贯彻，造成社会的裂痕。天津武清区的经验表明，这种担心是不必要的。事实上，在民主程度提高以后，政府的意志更容易贯彻。武清区的主要党政领导有一种理念，要变政府的意志为百姓的意志，事实证明，这种理念在民主制度下不是空想。2005年，武清区开始了大规模的道路规划整治工作，涉及到许多方面的土地调整。政府充分利用村民代表会议为核心的民主运作系统向农民宣传政府的规划和各项补偿政策，并利用村民代表给农民做工作，农民很快接受了政府的决定，使这项工作得以顺利完成。
　　5。因地制宜，尊重村民意愿
　　我们在天津武清区的调查中了解到，只要政府有真诚意愿发展民主政治，充分地相信农民，农民自己也会积极地创造出具体的规则，使不同村庄有自己的民主治理特点。只要不违反民主治理的基本原则，政府就应允许农民的不同做法，不必实行一刀切的工作方法。天津武清区正是这样做的，这也体现了我党一贯提倡的因地制宜的工作方法。
　　按照武清区的有关规定，每10户产生1名村民代表；但有的村根据自己的实际情况产生了2名代表，武清区委也给予了肯定。同样地，按照武清区的规定，200人以下的村不设立村民代表会议，后来有农民提出要求，也希望设立村民代表会议，武清区尊重农民的意见，修改了有关规定。
　　6。规范竞选，确保民主政治的稳步发展
　　1998年以来，天津武清区农村自治选举已经经历了3届，总得来看，民主治理的思想越来越深入人心，农民对民主选举也越来越关心。据干部们反映，2006年的选举普遍较以往表现得更加激烈。但从总体上看，选举中的竞争还没有普遍展开，有显著竞争的村庄占村庄总数一般在13左右，少数镇（如泗村店镇）竞争程度比较高，有显著竞争的村庄占到镇村庄总数的50。
　　二、从天津武清区的经验深化对民主政治理论的认识
　　1。民主政治是权威结构产生的形式之一
　　我们在农村调查中注意到，各地基层干部对村民自治工作意义的认识有很大差异。这种差异存在的原因，恐怕不能一概归结为干部认识水平的不同。
　　一个社会需要某种权威结构，以维持社会公共品供应的秩序。历史上，权威结构有多种产生方式，民主政治只是其中一种方式。一般说来，传统自给自足的小型社区在构建自己的权威结构时不需要民主政治。在这种社区，宗教关系、宗法关系可以是权威结构的基础，宗教领袖或宗法首领可以是权威结构的控制者。但在现代社会，宗教关系和宗法权威已经不能成为公共品制度的基础。
　　我国幅员广大，各地经济发展不平衡，特别是乡村经济发展的水平有很大差异。一些地方的农村还保持着自给自足或半自给自足的状态。在这些地方工作的干部，如果不看好民主政治的意义，一点都不奇怪。他们会认为，一些人依靠十几年甚至几十年的社区生活树立起来的威信，足以使他们成为社区的领导人。在这些地方引入选举制度可能不会提高公共品供应的水平。实际上，如果没有外力干扰，这些地方即使搞选举，也不会产生新的领导人，那些传统领袖还会当选。正是因为这种状况，
　　干部们就不大愿意每三年组织一次选举。笔者在秦岭山区某地调查时，就曾经听到一位干部对村民自治工作有强烈的抵触情绪。
　　但是，从总体上看，我国社会处在巨大的结构转型时期，传统的宗法关系和宗教关系已经不能成为社会权威结构的基础。在结构转变过程中，传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏：（1）人口的流动，社区边界的调整，家庭模式的变化等，都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。（2）各种新的聚敛财富的机会的出现，特别是在市场经济规则尚不健全的情况下，人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户，富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一，在保证提供社会秩序和安全方面，富人很难得到人们的信任，财富多少不再成为可信度的重要指标。（3）由于人们的社会活动空间增大，交易内容变得日益复杂，社会秩序和安全的内涵与以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任，而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性，人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。
　　在这些变化之下，乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构；而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致，换句话说，政府的任命虽然可能具有合法性，但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性，也不具有行政效率，这种情形发生在乡村社会，会破坏乡村社会的稳定性。
　　美国著名学者米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后，农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候，农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要。对外联系扩大后，农村在农民生活中完全变得无关紧要了。社区很明显不再是农民认同的基础。也就在这个时候，农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系，而是基于该政治组织与国家，即新的社会体系的关系；农村领导人在更大程度上被看作是行政官员，农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说，开放型农村社会意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系。
　　为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，使得权威结构能保持一种强制力，保证人们遵从一定的社会行为规范，显然需要一种新的对权威的认同方式，这种方式便是民主选举制度。所以，如果说传统乡村社会不需要民主政治，那么，传统乡村社会开始解体，就意味着对民主政治的需要开始产生。
　　天津武清区是经济比较发达的地方，过去曾经有过那些在我国很多农村地区能看到的麻烦事情。在这样的地方，不能指望宗法关系能解决权威结构问题。天津的干部最终还是用民主政治的方法改善了这里的权威结构，建立了良好的社会秩序。同样地，在秦岭山区的某些村落，用道德权威或宗法权威就可能维持一定的社会秩序，并解决自己简单的对公共品的需求问题。但是，秦岭山区的经济也会发生变化，在一段时期以后，他们也会产生对民主政治的需求。
　　上面的分析想说明一个道理，对乡村民主政治的推动，不要急于求成，不要简单地把一些地方民主政治发展进程的迟缓归咎于干部的觉悟问题。我们的大方向要明确，那就是坚定不移地将我国社会治理引导到社会主义民主政治的方向上去，但同时也要允许一些地方发展快一些，另一些地方发展慢一些。
　　2。村民自治工作需要强力推动
　　目前，全国各地的村民自治工作主要由政府民政部门来抓。天津的经验表明，在基层由党组织亲自领导这项工作，并由纪委部门直接负责，是加强村民自治工作的好办法。纪委在这项工作中可以更好地将廉政建设与基层社会治理工作结合起来，使村民自治工作见到实效，提高广大群众参与民主政治活动的热情。对天津的模式不一定要照搬，但其他地方即使不由纪委抓这项工作，也应该考虑一种方式，提高村民自治领导部门的权威。
　　在国家层面上，目前的村民自治工作是由民政部的一个处来负责。多年来，这样一个小的职能机构为我国村民自治辛勤工作，
　　作出了巨大贡献，取得了显著成绩。能不能提高其行政地位，赋予其更大的权力来推动这项工作？很值得考虑。印度为了冲击种姓制度，专门成立了一个乡村政权部统一负责乡村政权建设和社区发展。目前，我们国家的乡村治理与建设事务分割到很多部门，许多工作难以协调和落实。正如财政部官员所说，在我国政治开展的社会主义新农村建设中，许多工作是越位和缺位现象并存，产生了浪费和低效率。
　　如果我们也成立一个乡村建设部，统一负责乡村自治、乡村社会事业发展和乡村社区基础设施建设，将大大增强工作力度，提高工作效率。现有农业部可以集中精力于农业生产发展和农业基础设施建设。
　　3。竞争与政治家专业化是成熟的民主政治的基本要素
　　提起民主政治，人们常常讲到权力制衡、投票选举等特点，却忽视政治家的专业化以及选举中的竞争这两个特点。忽视了这两个特点，可能会使民主政治的发展走弯路。但对这两个特点也不能错误理解。一般来说，它们是成熟的民主政治的特点；在民主政治的初步发育时期，这两个特点并不明显。
　　说民主政治是人民当家作主是就其本质而言的。在实际参与中，当家作主是要花费成本的，并非人人都想当家作主。其实，民主政治不过是解决公共品供需问题的一个方式，其中也需要分工，只不过这种分工不是由强制产生而已。政治家也是一种职业，甚至是一种广义的工程技术领域的职业。就是在这个意义上说，熊比特把民主政治看作是政治家的统治。
　　在民主政治发育的初期，要不要鼓励激烈竞争？天津武清区的领导对这一点持慎重态度。他们认为，竞争要有规则，规则应该逐步形成。为了规范竞争，他们制定了一些行为规范。例如，他们反对候选人无原则的承诺，如候选人要承诺修路，有关规定要求候选人自己掏钱，并要将书面承诺存档。武清区有关方面还注意向村民推荐各方面条件好的候选人参选，以提高选举的成功率。我们认为，天津武清区这种做法是正确的。但从天津武清区近几年的实践看，领导人选举的竞争程度还是在逐步加强。从全国其他地方的经验看，越是经济发达的地区，村民自治中的选举竞争就越激烈。适应这种趋势，一些地方不是压制竞争，而是制定竞争的具体规范，取得了良好的效果。
　　天津武清区的经验还表明，草根政治家的专业化水平也在提高。一些农民在民主政治活动中获得了农民的信任，能够长期居于领导岗位。村民代表会议的代表也有了一定的稳定性。这里讲的专业化不是说基层的领导人不从事其他职业，专职从事公务活动，而是说村庄的公务活动主要由他们去做，其他人不需要全部卷入公务活动。
　　4。合理配置公权与私权是民主政治发展的重要条件
　　村民自治本来是要解决公共品的供给问题，由老百姓选举出来的村民委员会的职权仅限于处理公共事务。如果他们的职权太大，以至干预到农民的私人事务，干预到太多的利益分配，形成公权的过分扩张，民主政治就不好搞了。目前，凡是村民自治搞得摩擦比较大的地方，大多与集体财务关系和土地利益纷争有关。需要通过产权改革，将过多的有私人性质的事务从公权中剥离出来，村民自治工作才能顺利开展。天津武清区的村民自治之所以开展得比较顺利，与他们在产权改革方面做出的努力有重要关系。