孟令伟：叩问中国土地问题及其解决出路

　　改革三十多年后的今天，中国的土地问题已深深影响到中国社会的各领域和各层面，以至我们再难把它局限于农业领域和农民群体；从一定意义上说，土地问题及其出路将决定中国未来的发展趋势，关系大多数民众的生存状况，以至我们必须把它放在极端重要的地位去探讨；土地问题的严重性已绝不允许国人再以含糊的、圆滑的、似是而非的态度对待它，以至我们必须做出清晰的、方正的、是非明了的判断。但由于篇幅所限，本文只能作概括性的论述。
　　一、中国土地的根本问题是所有权问题
　　不管中国现行土地问题多么复杂，牵涉面有多么深广，形式多么多样，但最根本的问题还是所有权问题。集中表现为：土地公有权绝对化。按照宪法规定：城市土地属国家所有，农村和城郊的土地属集体所有。但国家的主体是国民，集体是由社区成员组成的。换句话说，离开国民无所谓国家，没有社区成员构不成集体。所以，从归根到底的意义上说，国家所有也就是全体国民所有，集体所有也就是社区成员所有。换言之，作为一国国民，对所在国家的土地天然拥有一定量的所有权；作为社区成员，对社区集体的土地也天然拥有一定量的所有权。而现行土地的“国家所有”和“集体所有”却成为排斥“国民所有”和“社区成员所有”的绝对公有：表现为城市房屋拆迁和农村土地征用时市民和农民无权置喙，其应有的土地权益包括升值权益得不到补偿或只有很少的补偿。土地公有权虚悬化。这似乎和上面所说的土地公有权绝对化存在矛盾，然而却是无可置疑的事实。先说城市土地属国家所有，这所有的主体是谁呢？是城市市民，还是全体国民？现行法律并没有明确规定。其次，谁代表国家行使“国家所有权”？是全国人大还是国务院，抑或是该城市的人大或市政府？还是其他地方人大或地方政府？法律也未明确。再看农村（包括城郊）土地属集体所有，这个集体所有的主体是村民，还是组（从生产队演化过来的村民小组）民？是集体经济体所有，还是社区性的共同体所有？法律也没有明确规定。倒是《物权法》规定了“集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。”但问题是：就绝大多数村而言，所谓的“村集体经济组织”并不存在。存在的村民委员会是代表村社共同体的“集体”呢？还是代表“集体经济体”的“集体”呢？实际上也是含糊的。这就造成了无论是城市土地的“国家所有”还是农村土地的“集体所有”的公有权的虚化，即主体、内涵、对象和代表者都不明晰。法律上不明确，事实上不清楚，成为悬虚的所有。土地公有权行政化。这是土地公有权悬虚的必然结果，也是土地公有权绝对化的集中表现。既然土地公有的主体、内涵、对象和代表者都不明晰，那就只能由政府（包括准行政机构，如党支部领导下的村民委）去掌控了。政府以当然的土地公有权处置者自居，或调整，或开发，或征用，或推动规模化集中，都有充分理由采取单方面的行动。至于由哪级政府或哪几级政府机构掌控，那就要看具体情况和有关的法规、政策了。
　　二、土地所有权问题引发的一系列问题
　　由于现行土地公有权的缺陷，在运行实践中引发了一系列经济社会问题。有些问题在上世纪80年代末、90年代初中就暴露出来，进入新世纪，特别是加入世贸组织后，随着国内外开放程度的加强、市场经济发展的深入、城乡经济要素流动的加快、国家宏观政策的变化（如住房政策、“三农”政策、社会保障政策等），问题的复杂性、多发性、严重性就更凸显出来：
　　1耕地大幅减少、质量下降潜藏的粮食危机。土地公有权的绝对化、虚悬化、行政化和房地产开发、工业化城镇化扩张、公用交通等事业发展相互推动，导致农村耕地的锐减，其减少的速度和幅度令人惊心动魄。据国土资源部统计，从1999年到2008年，我国耕地面积减少1。12亿亩，每年平均减少1000多万亩。这是官方统计的数字，事实上可能要更多。笔者对100家农产品加工企业的占地状况作了调查。调查表明：这100家企业总占地面积是13929亩，平均每个企业占地139。3亩。而且越是近几年新建的企业占地面积越大，最多的达到570亩（被称为近代山西“土皇帝”的阎锡山在家乡河边村修建的包括都督府、南都督府、上将军府、穿心院、同武将军府等宅院在内的故居占地总面积不过是49。5亩）。当你进入这些企业时，最大的感受就是规模很宏大，很有气势。车间大，办公楼大，老板办公室大（有的达到几百平米），企业空间大，占地面积大。乘车沿高速公路前行，几百里路程内，进入视野的大多是楼群、厂房、建设工地或其他建筑物，很少看到大片完整的耕地。给人的感觉是城市与城市之间已经由建筑物串连起来了，使人窒息和害怕。与此并存的是耕地质量的严重下降。据2009年10月26日《农民日报》载文《耕地质量出现新问题不容忽视》说：“据农业部统计，新开垦耕地与占用耕地相比，一般相差23个等级以上，其生产能力不足被占用耕地的30，异地补充的耕地与被占耕地粮食生产能力相比，亩均产量下降200公斤以上”。“我国耕地因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化等原因导致的退化面积已占耕地总面积的40以上。”当然，由于地膜覆盖、超级粮食、转基因等增产技术的作用，会弥补部分耕地减少失去的产量。但如果在耕地持续大幅减少和质量进一步下降的情况下（好地减少就同时意味着耕地质量的下降；粮食增产技术如塑膜的长期使用也会降低土地质量；化肥农药、水土流失对农地质量的侵蚀；其他因素），产量亏空的加大终难遏制。而且在世界经济一体化的条件下，我国粮食供求势必要受全球粮食供需形势的影响。据联合国粮农组织调查，从上世纪80年代到近年，全球人口由45亿增加到67亿，同时饥饿人口数量由4。5亿上升到10亿。由于出口管制，目前国际国内粮价差别较大。如果出口放开，粮价立即会大幅上涨。对我国粮食潜伏的危机绝不可小视。
　　2、地价高涨推动房价飚升。房价飚升成为中国持续多年的最大热点，而导致房价飚升的最重要因素是地价不断上涨。近年城镇特别是大城市土地拍卖价格屡创新高，“地王”纪录不断刷新，“土地财政”在地方财政收入中的比重越来越大。2009年，土地出让金收入超过地方一般预算收入的城市有杭州、佛山、厦门、武汉、宁波，其中杭州超过102。4；土地出让金达到地方一般预算收入65以上的城市有沈阳、成都、天津、济南、合肥、常州、无锡、广州、大连，其中沈阳达到92。2；土地出让金收入占地方财政一般预算收入低于56、高于36的城市有南京、北京、青岛、上海、重庆、苏州，南京最高，占55。7，苏州最低，占36。9。2009年中国地方政府土地出让金收入总额达1。5万亿元（见2010年2月4日《南方周末》），地价不断上涨的原因表面看是土地供应不足、开发商囤地投机，深层原因是由于土地公有权的行政化和绝对化，政府成为征地和卖地的唯一垄断者，加上不断追求土地财政增长的冲动，就成为地价上涨的推手。
　　3、无限期延缓经济增长方式的转变。我国从上世纪九十年代就提出转变经济增长方式，但时至今日，经济增长仍主要依靠大量固定资产投入和廉价出口来拉动。这一方面造成民间消费的长期不振和下降（消费支出占GDP的比重由上世纪90年代的47下降到近年的35左右）；另一方面粗放型增长局面难以改变，耗费了大量资源。根本原因就是在土地公有权绝对化的前提下，无论是楼群建设还是其他项目开发，都容易获得土地支持，都要归结为用地的不断增长。从改革开放几十年的发展轨迹看，虽然我们有号称“世界上最严格的土地管理制度”，但实际情况是只要有地，土地就可以无限供给。因为总能找到突破土地管理制度和政策的办法，其实更多的时候根本不需要什么“办法”，主要领导的表态就是“办法”。所以每年占用1000万亩耕地就不足为奇了，所以中国城市的“摊大饼”式扩张、对民居无休止的拆迁、城建项目不停顿的上马也就不足为奇了，加上对依托公有土地的各种地上和地下资源的无限制开发和利用，改变粗放式经济发展路径就遥遥无期了。
　　4、农民土地权益和城市居民房地产权益遭受大规模侵蚀。土地权益和房地产权益，可以统称为国民的不动产权益。是最普遍、最有价值、最重要的财产权益。但在土地公有权绝对化和行政化的前提下，恰恰遭到最赤裸裸的蔑视。在《物权法》颁布之前，实际上不承认农民对承包地应享有的财产权益，所谓的土地使用权只是暂时种植权。单方面的征地方式造成农民维护权和谈判权的缺乏，往往一觉醒来承包地就被拿走了。被征收耕地的补偿费也是按种植用途给予的：耕地补偿费最高为该耕地被征收前三年平均年产值的十倍，安置补助费最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。这还是2004年出台《土地管理法》的规定，在此之前补偿费用更要低得多。2007年《物权法》出台后，规定农民的承包地有“用益物权”，即享有占有、使用和收益的权利，承认农民对承包地有财产权益。但一直没有化为具体的政策，征用方式及补偿没有实质性改变。从城市看，居民应有的房地产权益同样得不到保障。长期以来，拆迁和补偿是单方面的，被拆迁者没有与闻权和谈判权。只要是有关部门用红油或黑油涂上一个“拆”字，被拆迁的命运就被决定了。且补偿针对的是房屋，而不是建在一定地段的房产。《物权法》出台后，补偿标准有了一定提高，但拆迁方式、补偿方式、补偿针对体没有实质性改变。法律虽然规定楼盘下的土地有70年的使用权，但这70年的使用权却抵不住国土局的一纸公告：假使使用权2055年到期，但2010年国土局发出一个公告，你所在的楼盘正好在这公告的范围之内，这就意味着还有55年的土地使用权化为泡影了。所以，多少年来，在中国农村和城市重复上演着一幕又一幕的充斥暴力、夹带血腥、表现为大规模掠夺式的征地剧和拆迁剧。可怕的是谁都有可能在某一天成为这剧中人。至于专家们推算的被征地农民和被拆迁居民丧失的土地利益和房地产利益，究竟是20万亿、30万亿还是40万亿，其实都有可能，也并没那么重要了。
　　5、推动贫富差距和社会鸿沟的畸形扩大。既然作为最普遍、最有价值、最重要财产权的农民土地（包括宅基地）和城镇居民房地产权益长期得不到保障，既然地价猛涨推动的房价飚升造成楼市投机和望楼兴叹，既然以公有土地为载体的资源开发项目不可遏止地进行，那贫富差距和社会鸿沟的畸形扩大就是题中应有之义了。造成一边是农民土地和居民房地产利益大量被侵蚀，另一边是食“蚀”而肥的政府和形形色色的产业开发商；一边是因地价房价飚升望楼兴叹或负债累累的房虫，另一边就是从房地产价格飚升中获利甚巨的房地产开发商、楼市投机者和有关银行；一边是因无节制的资源开发和项目建设连带受害的下层群体，另一边是大发开发财和建设财的水电商、煤炭商、油汽商、林材商、承建商、养殖商、加工商。公有地权的绝对化和行政化造就了四个之最：一个是政府成为历史上来钱最快、获利最丰的政府（如2010年2月4日《南方周末》载文《一个国家级贫困县的地产盛宴》：从农民手中征1亩地只需4万元补偿费，转手拍卖价就达到240万元，其利60倍）。二个是房地产开发商成为历史以来赚钱最厉害的一个商人群体。据地产业界某权威人士说，有三分之一的房地产商从不盖房，发的就是囤地、倒地财（见2009年11月12日《南方周末》A5版《一周拍案》）。三个是当今的企业家成为历史以来最好做的一个群体。因为除了其他优惠政策外，政府为他们提供的最大优惠就是土地，以至有些人什么也不做或多少做点事就能成为大富翁，有的经营赔得一塌糊涂，最终土地兜底也能稳赚不赔，而且有相当一部分“企业家”本来就是以经营项目为名来“圈”地财的（参见2009年10月12日《人民日报》载文：《我国不存在夕阳产业中国社会科学院工业经济研究所所长金碚谈产业升级》）。四个是出现了一批历史以来最廉价圈占与土地相关资源的富商。如对大片浅海滩涂的圈占，对大片山林的圈占，对大片水库的圈占等。这样下去，超过国际警戒线的贫富差距会越来越大，鸿沟会越来越宽，结果是很可怕的。
　　三、中国土地问题的成因及出路
　　中国土地问题成因复杂，但深究起来主要有三方面的原因。一是历史原因；二是意识形态原因；三是法律原因。
　　从历史看，秦商鞅变法以来，虽然土地私有是主流，但出现过王莽的“王田”，太平天国的天朝田亩制度，都可以看到土地公有官有化的影子。因战乱、政权更迭等原因，历代皇权、官权、军阀权对土地的干预比较严重。
　　中华人民共和国成立前后的土地改革，先是依靠政权的力量将土地均分给农民，建立了农民土地所有制，但几年后又依靠政权的力量将其“公有化”。城市私人房产受其影响，先是将超过标准的房产由国家租赁经营，俗称“经租房”，经过一系列“改造”步骤，“经租房”就变成实际的国有财产了，其下的土地也随之成为国有财产。政权、官权、强权对民众土地资产（也包括其他财产）的干预在中国历史上时起时伏，稳定的民间土地财产制度一直没有建立起来。有必要指出的是，不管是哪种形式的政权，都认为有权进行单方面的干预，而不必征求被干预者的意见，只不过干预的程度、规模不同而已。而“公有化”运动和“征地运动”则将干预推向巅峰。
　　从意识形态看，建立生产资料公有制是革命的重要目标，土地作为最重要的生产资料，自然不能置身其外。而受前苏联体制的影响，又将土地等生产资料划分为全民所有制和集体所有制，从土地“公有化”到土地承包制，再到大规模的圈地征地，实际上一直在公有化意识形态的主导下进行。集体土地是低级的、不符合进入市场身份的公有土地，只有通过征地管道将集体土地“晋升”为国有土地，成为“高级”的公有土地，才有进入拍卖和流通市场的资格，这和过去集体所有制下的农民通过招工管道变成城市企业的工人、就可享受全民工的待遇如出一辙。
　　从法律看，一个问题是中国一直没有建立包括土地在内的稳定的法律财产制度。历朝历代的法都是皇权专制下的法，土地包括其他财产说到底是皇家的私产，予取予夺、家产没官就是这种“私产”制度的写照。土地改革后，政府给农民颁发了土地执照，但是公有化运动一来，具有法律意义的执照就成了一张废纸。为城市民宅和民间营业性房产颁发的“房地产所有证”也是同样的遭遇。土地公有制却非法运行了几十年，直到1982年的宪法出台才使其合法化。另一个问题是，已有的土地法律受意识形态的影响太深，公有权空间太大，对土地应有的财产权益或是没有表述（如宪法），或是表述了（如物权法）但没有落实。还有上位法律敌不过下位行政法规的问题。如物权法敌不过土地管理法和房屋拆迁条例。
　　时至今日，种种相互纠结、愈演愈烈的事实表明，中国的土地问题已到了非解决不可的时候，但必须寻求新的解决出路。
　　第一，要从沉重的历史误区中走出。要深刻总结历史上土地变革的经验教训，吸收对土地王化、官化、公化以及利用政治权力对民田民宅巧取豪夺、滥圈乱占导致小民流离失所的历史教训，特别是要深刻总结建国以来利用政权力量对农田、居民房地产业大规模强制公有化、国有化对社会造成的紊乱，对生产力造成的破坏，对千百万民众最基本财产权益造成剥夺的历史教训，甩掉历史包袱，走出历史误区，构建符合历史发展方向和最大多数人民利益的地权基础。
　　第二，要从公有制高于一切的绝对意识形态中走出。历史经验表明：公有制和私有制没有绝对好坏之分。公有制不是任何情况、任何条件下都优于私有制。实际情况是两种所有制都有其长处和弊病，而且可以相互转化。归根结底所有制只是一种形式，在经济和社会发展中，究竟要采用哪种所有制，要由具体的历史情况和条件决定，要由人民自发自觉自愿去选择。对其他生产资料是这样，土地作为最主要、最基本、最基础的生产资料，更应该这样。特别是不能把公有制绝对化，不能把公有制尤其是国有制视为至高无上的完美所有制，不能依靠行政力量强行贬斥和取消从现实生活中自然发展起来的所有制，推行某种符合意识形态标准的理想所有制，这样必然祸患无穷，遗害无穷，使民众受损无穷。上世纪五十年代的公有化已经证明了这一点，新世纪愈演愈烈的国有化征地进一步证明了这一点。所有制和权力化意识形态一旦结合，一旦形成意识形态、所有制和权力的一体化，对普通民众来说是最为可怕的。所以要从固化、绝对化、神圣化的公有制意识形态中走出，构建符合土地自然规律、符合国民是国土主人这一根本要求的地权机制。
　　第三、要从不受法律保护或没有法制尊严的法律误区中走出。中国法制史特别是建国以来的法治进程告诉人们：包括土地在内的民众财产所以遭到这样那样的威胁和剥夺，不仅在于缺乏保护的法律，而且在于法制没有尊严，而后者更可怕。因为缺乏保护的法律可以通过制定法律弥补这个“缺乏”，然而一旦法制失去尊严，一旦法律沦为权力的工具，那这样的法律就会对人民造成威胁。正是在如此这般的法律法规支持下，中国城乡掀起了史无前例的大规模征地、圈地和拆迁运动，亿万民众最基本的财产权益、居住权益遭受肆无忌惮的侵蚀和剥夺。所以既要从无法可依、更要从无法制尊严的法律误区中走出，构建和世界接轨、符合文明通例、能确实保障国民土地财产权利的法律规范。
　　第四、要赋予公民应有的土地所有权。土地所有权就是一种财产权。且和其他财产权一样，是国民不可亵渎、不可剥夺、不可转让的天然权利。因为国民才是国土的真正主人。因而国民对一国土地应有的所有权是无可辩驳、无可争议、无可否认的权利，是不能因政权的改变、体制的改变、意识形态的改变而改变的权利。要面向世界，从土地的财富属性、社会属性、共通属性出发，尊重自然法意义上的土地本性和国民对土地的天然权利，赋予公民应有的土地所有权，建立城乡统一、产权明晰、多种所有制共存的土地制度。在农村，废除已经虚化、弊端百出的集体土地所有制，重建农民土地所有制；在城市，让渡可以分割的国有土地所有权，重建居民地产所有制。公民获得土地所有权后，可以出售、出租、抵押、赠与、继承。国家因公共利益需要，可以通过向居民购买或征地方式获得土地，但征地需要经过严格的由被征地居民充分参与的法律和谈判程序。城镇和乡村规划要有所在地居民的充分参与。居民既可以将自己的土地转售给国家，也可以从国家购得新土地。
　　2010528