洛南：2008为研究中国提供了一个很好的样本

　　2008为研究中国提供了一个很好的样本（我只选取一些和我的讨论有关的事件，而不求做到面面俱到。）
　　一雪灾和地震
　　两件事都是自然灾害。但是政府处理和应对的方式，效率却非常不同。这反映出中国行政体制的两面性。
　　两场灾害的特点是不一样的。雪灾效果的发生比较缓慢。南方各省的电线需要一段时间才可以冻上。煤库存量的不足的显现也需要一个过程。而地震发生的很突然，灾害效果的显现也非常快速。正是灾害特点的不同，导致了政府应对方式的不同。由于雪灾发生的缓慢，各级政府一般会将对这类事件的处理归到日常政务中，并不会很紧张的应对。一旦成为日常行政行为，那么就难以避免不同行政部门间的利益矛盾。由于中国还缺乏有效的行政立法规范部门协调机制，各部门可以比较随意的按照本部门的利益处理事态。比如，电力部门和煤炭部门就存在这样的矛盾。同时，由于对大雪是否能导致灾害，导致什么样的灾害无法预知，使得很多地方政府不敢贸然采取行动。行政规范不足带来问责机制的不规范，官员面对不确定后果的危机，往往采取保守的措施。因为只有保守才可能尽量减少风险。这也造成了地方政府处理如火车站滞留返乡民工等危机的效能比较低下。
　　与雪灾不同，地震的灾性后果可以在短短几分钟内表现。在救灾这点上政府不存在任何分歧。一旦共识达成，加之中央政府强有力的督促，中国政府的高效就可以很好的显现。由于中国政府的决策权和行政权分化不明显，因此不需要如美国一样在决策上耗费时间。应对危机的决定可以随时由中央最高领导做出。比如，中央可以迅速的将官员的提升和选拔标准与他们在救灾中的表现联系起来。新的奖惩刺激机制可以迅速建立。因此，各部门面对紧急事态，可以迅速的找到共同的部门利益。并很快由强有力的中央决策层统一起来。应急效能大大提高。
　　政府在雪灾和地震中的不同表现透视出中国政府体制的一些特点。这一体制的特点是当面对非常紧急的事态如战争，强烈自然灾害时，如果各部门可以迅速的寻找到共同利益，由于中央决策权威的强大，使之可以有效地命令协调各部门的快速运转。而在处理日常政务时，由于缺乏中央的强力督促，部门间常态的协调机制没有很好建立，各部门利益冲突明显，加上对政务处理的成效难以在短时间衡量，导致政务处理效率低下。
　　中国的这一体制特点并非一朝形成，而是公元1000年后政府体制漫长发展历史过程的产物。1000年后的中国，由于移民浪潮不断，新的社会组织不断兴起，城市化，商业化浪潮此起彼伏，这些前所未有的挑战不断促进者政府体制的重组。就中国政府体制重组的过程看，基本上市围绕着处理具体的事务而建立相关的临时政府机构，如省一级政府就是最初由因应财政危机而在宋代产生的路级机构发展而来的。这些临时性的政府机构，具有极强的应急性。而当危机成为常态时，这些机构也就永久的保存下来。逐步形成部门。有的留存到今天。这样的部门机构的特点是偏重于“就事论事”的解决问题，而缺乏整体上的协调。部门权力的扩展有利于解决具体问题。但在部门间的协调方面的制度建设，则一直不够。这个问题也一直延续到了今日。
　　对一国国家能力（statecapacity）的衡量至今缺乏客观标准。在不同领域，由于国家传统的不同，其处理问题的能力也不同。比如，美国政府在处理非常紧急的事态的时，其效能就不如中国政府。而在日常政务的处理上，那些行政立法执法和协调机制比较健全的国家，就有更大的优势。就中国来说，产生这种差异的原因在于权力分配的不明确。决策权和执行权在一定程度上的混同。各部门在行政过程中可以同时拥有比较大的决策权。谁都能嚷嚷两嗓子。平时没指挥的时候，就成了噪音。而当有了强有力的指挥时，就可以形成动听的合唱。解决的办法，恐怕要给每个人一张五线谱。这样没指挥的时候，也能按谱唱，就比较好听了。
　　二西藏问题
　　我注意到，在整个事件中，西藏地方宗教精英，如地方活佛等，所起的正面作用不大。他们面对整个事件，一般采取了比较沉默的态度。
　　如果我们将政府看作是社会事务的管理者的话，那么管理者和被管理者的关系大概是两种情况。第一，如果管理者相对被管理者拥有比较大的资源优势，那么管理者可以比较随意的决定被管理者。比如，小孩兜里没有钱，那么他就要听家长的。第二种，被管理者拥有相对来说比较大的资源优势，那么管理者就需要和被管理建立协商机制。比如，小孩子长大了，可以工作挣钱了，那么他的家长如果再想管理他，就需要采用商量协调的方式。
　　就西藏来看，尽管经过了五十多年的社会变革，西藏地方的宗教力量至今仍然十分强大。我在藏区考察时候看到，很多地方的寺庙，无论是红教还是黄教，在很大程度上依然是地方藏民的文化和宗教活动中心。而这些寺庙中的宗教精英，在藏民依然有比较大的影响力。可以说，他们是控制“信仰资源”的人。从另一方面看，由于这些人并不控制本地经济资源，因此在以经济事务的处理为核心职能的政府体制中，不大会建立和这些精英人士的协调机制，而一旦发生宗教危机，则需要这些掌控信仰宗教资源的人被协调进危机处理机制中。因此，如何在这些地区建立有效的协调机制，使在危机的防范过程中，本地宗教精英人士可以发挥更大作用，是我们在研究提高行政能力时需要思考的课题。
　　三瓮安群体性事件
　　从以瓮安群体性事件为代表的一系列事情可以看出，中国基层社会的秩序在经历着重大的变化。而执政党如何可以有效地加强掌控这种变化的执政能力，是一个十分重要的课题。
　　八十年代后，中国的基层社会的权力构成发生了变化。一方面，传统的社会力量，如家族，秘密社会，宗教社团开始重新兴起，并在地方的权力格局中产生影响。另一方面，新的社会组织出现，如民工群体，私营企业等。这些新的力量在基层社会中的作用开始逐步显现。群体性事件的参与者，也正多是这些新的社会群体的人士。
　　这就好像是出现了很多空白的区域，这些区域中，目前国家还难以有效的发挥其影响力。这种空白会被其他组织所填补。瓮安事件中所谓的“黑社会”，恐怕就是这类乘虚而入填补政府空白的力量。一旦这些力量产生足以对抗政府的能力，那将对中国的稳定产生极大的挑战。
　　因此，如何填补这些空白，成为重要的问题。在西方社会，这些空白区域一般由社区组织，或者非政府组织填补。尽管被称为非政府组织，但这些组织其实可以被看作本国政府力量的延伸。在中国，由于非政府组织会牵涉到外国的资源，引入他们，反而可能给原本就已经很多元和复杂的地方秩序增加更多不确定的因素。因此，利用非政府组织需要十分慎重。
　　在社区组织方面，尽管在农村已经建立了村民委员会，而且在一些试点地区开始尝试建立村代会这样的社区自治组织，但社区组织总体看依然难以有效的掌控新兴的社会力量。
　　因此，中国共产党正在这种调控机制中扮演决定性的决策。《十七大的报告》把提高执政能力作为重要的任务。所谓的执政能力，包含促进社会“稳定和发展”的能力。而掌控社会稳定的能力，在一定程度上，就是要包括如何协调和处理新的社会力量的问题。
　　无论是从历史还是从显示上看，党的职能在中国，是和西方包括前共产主义国家不同的。在政党轮替制度下，政党的主要功能在于赢得竞选。因此就不可能把主要精力放在协调基层社会矛盾等问题上。国家政策，也不大会通过政党贯彻到最基层的社会。在前苏联等共产主义国家，政党等同于政府，这使政党的社会协调功能大大减弱，在政府之外缺乏游刃有余的协调组织。中国党和政府的关系是领导与被领导的关系。领导者一方面可以引领被领导者，另一方面，领导者又不同于被领导者。因此，党和政府是一回事，又不是一回事情。党可以发挥组织和动员各种社会力量的独特作用。
　　而摆在执政党面前的，是如何在这些新的基层社会力量中，找到自己的“井岗山根据地”。最近在读毛泽东在1931年间写的一系列农村考察报告。发现他是个不错的社会学家。比如他对永新县城和周边农村的考察，甚至涉及到一两肉买多少钱这样的问题。这些调查，为井岗山时期共产党在基层建立自己的组织提供了依据。这样的调查，恐怕还要进行。
　　四思考：协调体制的建立
　　A民主VS。国家能力
　　就中国的政治体制改革来说，是先着眼于发展民主，还是先着眼于提高国家能力呢？
　　我个人主张后者。
　　最近和一位学者讨论英国政府在前首相布莱尔执政时的变化时，那位学者提醒我这样一个现象。布莱尔执政时，其实做了大量的加强本国政府行政能力的工作。但是，有趣的是，这些工作在英国和美国的媒体中，并没有见到报道。
　　这一现象可以看出，在西方，处于实际政治运作中的政府，更关心的是如何提高自身的行政能力。而对民主这样价值观层面的问题，则多是媒体或政治家制造的话题。就好像小时候班里有几个同学，平时总说自己不学习，可晚上一到家就偷着用工。如果你真认为他们不用工，然后也跟着他玩得话，那不是太傻了。
　　从代议制产生的历史上看，其来源并非是所谓民主的一些大的原则，而是来自十分实际的政治考量。比如，英格兰之所以要有两院，主要是因为国王要向那些地方镇的代表征税。而所谓的三权分立，最初也只是不同机构间的权力制衡。中国自公元1000年后的政府，已经存在类似的制衡机制，比如明代在六部和内阁成员包括皇帝内部，实行的就是类似英国议会政治的协商式决策。中国代议的形式并不是通过全民选举，而是通过科举考试。使有能力的人被选拔出来。行使决策权力。从根本原则上说，中国的代议制与欧洲美国出现的代议制都是遵循公平，开放的原则。
　　可见，在西方国家的历史上看，民主只是一种协调控制社会资源的群体的机制，这种机制建立是为了使国家可以有效的行政。而并非是出于某种抽象的原则。
　　B协调领导体制的建立：历史的经验与现实的问题
　　正如前面提到的，在变革期的中国，社会资源与权力开始被越来越多社会群体组织所掌握，政府和政党只有领导和协调好他们，才可以有效的将国家意志贯彻。
　　我个人认为，正在建立的新的协调领导机制应当包含多种方式。这其中，当然包括基层的民主建设，因为民主建设对调动基层民众的积极性，营造一种和谐友善的基层氛围具有非常重要的作用。
　　但是，如果单纯的将民主，乃至西方式的民主作为这种协调领导机制的全部，就很片面了。我们应当也能够有更多的创造选择。传统中国社会的历史，已及我党的历史，为我们提供了多种可以选择的历史经验。
　　从传统社会来看，一些地方的秩序是由地方知识阶层所主导的。从南宋的朱熹到明代的王阳明，都在试图运用儒家的伦理制定《乡约》，来规范地方社区的运行，将不同的社会力量纳入到儒家的伦理道德体系中去。而由于这一道德体系同时也是王朝政府奉行的意识形态，因此这些地方精英知识阶层所做的工作，实际是协助国家领导和协调地方秩序。
　　就国家和知识精英阶层的关系看，近代早期（10001800）的国家多采取支持由知识阶层在地方创办的书院。书院吸收各地的知识精英人士，而政府在书院中同样会发挥影响力，书院的教育包含对国家政策的讨论，而这些讨论可以通过多种渠道如科举考试影响国家对官员的选拔乃至国家政策的调整。可以说，这些协调领导机制的建立，在一定程度上保证了传统中国社会比较长时间的稳定。
　　在发动群众，组织群众方面，中国共产党具有宝贵的成功经验。中国共产党的领导人，如毛泽东等，自井岗山时期就开始致力于这方面的探索。《毛泽东选集》第一卷中的《井岗山的斗争》，《红色政权为什么能够存在》，《湖南农民运动考察报告》等文章，就提供了在基层协调和领导民众的宝贵的历史经验。早期的红色政权在地方错综复杂的权力秩序中可以很好的将党的组织扩展，壮大，并最终成为地方的领导力量，这其中经验是什么呢？此外，在其他历史时期，如陕甘宁边区时期，土地革命时期，乃至大跃进时期，中国共产党都积累了非常丰富的在地方原有权力秩序中建立自己的组织的经验。这方面，美国学者做过详细的研究。如ElizabethPerry就对延安时期中国共产党在地方秩序中发挥的作用作过详细的探讨。
　　在共产党的内部，从列宁时代开始逐步形成的民主集中制等原则，可以有效的提高共产党员作为一个包含了社会多个阶层组织的内部凝聚力量。而在巩固组织建设的基础上，可以以民主集中制等组织方式，通过党员，把国家的政策有效的传布给新社会组织的其他成员。
　　我们应当把视野扩大，而不单单被所谓的西方式的民主，“政党轮替”等话题牵着鼻子走。中国的党与政府，是否可以考虑建立一种有中国特色的更加广泛多样，因地制宜的协调领导机制呢？这种机制的建立可以参考历史上的各种经验，同时在实地的调查研究的过程中逐步积累经验。无论采用什么样的经验，有一点可以确定，只有立足于中国本身的传统和现实所建立的体制，才可能有长久的生命力。任何从所谓泛化的价值观中抽象出来的原则，都不能作为这一体制建立的依据。
　　这种机制的建立需要跨政府部门的合作与整合。在对待知识，宗教，文化精英上，这种体制包含了统战部门的工作。在对待地方社会群体，如民工，农民等，这种体制包含了农村工作部门的工作。在对待共产党内部成员上，这种体制包含了党的组织部门的工作。这可能需要现有的政府和共产党调动多部门协同合作的优势，尝试更多的制度创新。
　　2008年的这些事件，可以说明在中国，新的社会与政府，社会与政党的关系正在摸索中形成。这些摸索的方向，都指向协调机制的建立。而有效的协调机制的建立，是党行政能力的重要表现。这些事件同时提示我，现在面临的问题也是很多的。
　　首先，对待精英阶层，如何在处理社会事务时将他们有效的动员起来？如何建立一种交换机制，使精英阶层可以获得利益，同时也让他们出让一部份利益给政府，使政府可以用这些获利再分配给社会下层的民众？在昆明进行的医疗体制的试点改革，包括土地制度的改革，都在一定程度上体现了这样的尝试。其次，如何使政党可以的起到协调社会各力量群体的作用，同时可以使国家的政策通过政党在这些组织中有效贯彻？我党在对自身定位中，从“先锋队”到“三个代表”职能的转变，实际体现了党对其社会协调和领导功能的强调。最后，如何疏通和协调政府部门内部的关系，如何协调决策，行政和监督权力的分配，建立部门内和部门间分权协调的机制？这些都是我们面对未来需要思考的东西。
　　本文为哈佛大学在读博士特别供稿。