范进学：1982年宪法立宪目的分析与思考

　　摘要：1982年宪法在总体上说是一部新中国成立以来最完善的宪法，其立宪目的基本分为四个方面，即确立四项基本原则、确立国家的根本任务、确立列举与概括的政府权力体制以及确立违法主体与违宪主体一体的模式。将1982年宪法的立宪目的与普遍主义的宪法目的相比较，发现它们在立宪目的上存在着差异。如何改进宪法中存在的问题，当是今后中国特色社会主义宪政发展必须认真面对和解决的问题。
　　关键词：1982年宪法；立宪主义；立法目的
　　1982年宪法被普遍认为是符合中国国情的好宪法，宪法学界对它的赞誉颇多，譬如，有学者称之为“我国新的历史时期治国安邦的总章程”；〔1〕有学者称之为“我国建国以来最完善的一部宪法”；〔2〕有学者称之为“社会主义宪法新发展的里程碑”；〔3〕有学者认为它“是一部有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的宪法，也是建国以来最完善的一部宪法”；〔4〕还有的学者认为它是“一部具有中国特色的社会主义宪法”〔5〕等等。应当说，1982年宪法在总体上是一部新中国成立以来最完善的宪法，但是，正如毛泽东所说，天衣都是有缝的，宪法当然也是有缺陷的。从1982年宪法的立法目的进行分析，我们或许会从中感悟一些缺失与遗憾。
　　一、立宪目的之一：确立四项基本原则
　　四项基本原则是随着“文革”结束之后，邓小平在反思“文革”尤其是反思和恢复“毛泽东思想”的本来面目过程中逐步提炼、总结出来的，一般认为它是十一届三中全会之后、1979年3月30日中共中央理论务虚会上邓小平在《坚持四项基本原则》的讲话中首次提出的。邓小平指出：“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么？一句话，就是搞现代化建设。能否实现四个现代化，决定着我们国家的命运、民族的命运。在中国的现实条件下，搞好社会主义的四个现代化，就是坚持马克思主义，就是高举毛泽东思想伟大旗帜。你不抓住四个现代化，不从这个实际出发，就是脱离马克思主义，就是空谈马克思主义。社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益、最根本的利益。”〔6〕在邓小平看来，在一个底子薄、人口多、耕地少的中国，实现中国式的现代化，就必须从中国的特点出发。在思想政治上要在中国实现四个现代化，就必须坚持四项基本原则，即第一，必须坚持社会主义道路；第二，必须坚持无产阶级专政；第三，必须坚持共产党的领导；第四，必须坚持马列主义、毛泽东思想。这是实现四个现代化的根本前提。邓小平认为：“这四项基本原则并不是新的东西，是我们党长期以来所一贯坚持的。粉碎‘四人帮’以至三中全会以来，党中央实行的一系列方针政策，一直是坚持这四项基本原则的。”〔7〕所以，邓小平认为四项基本原则是一个事实，之所以还要强调，是因为两方面的原因：一方面，党内有一部分同志还深受林彪、“四人帮”极左思潮的毒害，有极少数人甚至散布流言蜚语，攻击中央在粉碎“四人帮”以来特别是三中全会以来所实行的一系列方针政策违反马列主义、毛泽东思想；另一方面，社会上有极少数人正在散布怀疑或反对这四项基本原则的思潮，而党内也有个别同志不但不承认这种思潮的危险，甚至直接或间接地加以某种程度的支持。这两种思潮都是违背马列主义、毛泽东思想的，都是妨碍我们的社会主义现代化建设事业前进的。
　　邓小平明确地论证了坚持四项基本原则的原因：（1）必须坚持社会主义道路，首先是因为“只有社会主义才能救中国”，这是中国人民从五四运动到现在六十年来的切身体验中得出的不可动摇的历史结论。社会主义的经济是以公有制为基础的，生产是为了最大限度地满足人民的物质、文化需要，而不是为了剥削。由于社会主义制度的这些特点，我国人民才能有共同的政治经济社会理想，共同的道德标准。（2）必须坚持无产阶级专政，是因为无产阶级专政对于人民来说就是社会主义民主，是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主，而“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”。事实上，没有无产阶级专政，我们就不可能保卫从而也不可能建设社会主义。（3）必须坚持共产党的领导，是因为自从十月革命以来，便证明了“没有共产党的领导就不可能有社会主义革命，不可能有无产阶级专政，不可能有社会主义建设。没有中国共产党，就没有社会主义的新中国”这个真理。事实上，离开了中国共产党的领导，就没有人来组织社会主义的经济、政治、军事和文化，就没有人来组织中国的四个现代化，削弱甚至取消党的领导，事实上只能导致无政府主义，导致社会主义事业的瓦解和覆灭。（4）必须坚持马列主义、毛泽东思想，是因为它们是我们行动的指南。毛泽东思想过去是中国革命的旗帜，今后将永远是中国社会主义事业和反霸权主义事业的旗帜，我们将永远高举毛泽东思想的旗帜前进。因此，邓小平最后所得出的结论就是：“总之，为了实现四个现代化，我们必须坚持社会主义道路，坚持无产阶级专政，坚持共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想。中央认为，今天必须反复强调坚持这四项基本原则，因为某些人（哪怕只是极少数人）企图动摇这些基本原则。这是决不许可的。每个共产党员，更不必说每个党的思想理论工作者，决不允许在这个根本立场上有丝毫动摇。如果动摇了这四项基本原则中的任何一项，那就动摇了整个社会主义事业，整个现代化建设事业。”〔8〕
　　此后邓小平在各种不同的场合不断强调坚持四项基本原则的意义与重要性。1980年12月25日，邓小平在中共中央工作会议上所作的题为《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话中第一次提出了将四项基本原则法律化的思想，他指出：“对于四项基本原则，必须坚持，绝不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以规定。”〔9〕胡耀邦在1982年9月1日中国共产党第十二次全国代表大会上所作的报告中要求：“全党特别是各级党委，一定要坚持四项基本原则，坚持十一届三中全会以来的正确路线，既要反对那种企图回到‘文化大革命’和它以前的错误理论、错误政策上去的‘左’的倾向，又要反对那种怀疑和否定四项基本原则的资产阶级自由化的右的倾向。”
　　因此，以宪法法律的形式将四项基本原则确认下来，就成为1982年宪法的指导思想与立宪目的。这就是彭真在1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中所指出的：“宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则”。
　　四项基本原则作为立国之本，当然需要以根本法的形式确立。问题是，如何坚持？是否是对权力有限制的坚持？在四项基本原则中，党的领导和人民民主专政是权力的根本与核心，执政党的权力与人民民主专政的权力在宪法中有无限制是根本问题。坚持社会主义道路和马列主义、毛泽东思想，毕竟是由党领导人民坚持与人民自己坚持的问题，没有党的领导和人民民主专政，其他两个坚持就失去了主体。由于共产党是国家的执政党，党权与政权往往是一体的，从宪政的角度说，应当对一切具有决定和重大影响国家社会生活的权力主体皆予以规制与约束。宪法只是规制国家政府权力的，若在国家政府之外，还有一个不受宪法制约的权力主体，是难以建设真正的宪政的，所以应当把党章中所确立的“党必须在宪法和法律范围内活动”法律化，以政党法的形式将执政党的领导地位、领导权限、领导方式、领导形式、领导程序等固定下来，方才谈得上宪政的健康建设。目前执政党的权力一般是由执政党通过党规党律的形式进行党的自我限制与约束，而没有纳入宪法法律的监督体系，党的自我监督当然重要，但自我监督是一种忽视他律的监督，是超越宪法法律之外的监督，所以，从执政党长期执政的现实出发，还是将自律与他律相结合的监督更可靠。人民民主专政的权力在1982年宪法中也未作出限制，立宪者给予了人民民主以绝对性的信任，即对全国人大的权力没有任何监督，特别是对全国人大的立法权缺乏违宪监督机制。一部宪法应当是对所有的权力都必须予以作出规制的，而立宪者独独对影响国家社会生活的两个权力主体未加限制，不能不说是一大缺陷。
　　二、立宪目的之二：确立国家的根本任务
　　国家的根本任务是发展生产力，发展经济，实现国家富强与民族的复兴。这一直是党工作的重点。党的十一届三中全会果断地把党和国家的工作重点转移到了经济建设上来，恢复了1956年党的八大所确立的正确路线。党的第十一次全国代表大会虽然重申了建设社会主义现代化强国的任务，但政治报告中仍然肯定了“文化大革命”的错误理论、政策和口号。十一届三中全会才从根本上冲破了长期“左”的严重束缚，端正了党的指导思想，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，标志着党完成了指导思想上的拨乱反正。胡耀邦在党的十二大报告中提出了党在新的历史时期的总任务，这就是“团结全国各族人民，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。为此，彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“拨乱反正的一项重大战略方针，就是把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来。一切工作都要围绕这个重点，为这个重点服务。国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针，除非敌人大规模人侵；即使那时，也必须进行为战争所需要和实际可能的经济建设。把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。”所以，宪法序言明确规定国家的根本任务是“集中力量进行社会主义现代化建设”，“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。
　　从立宪者的角度考虑，他们主要是思考如何在宪法中确立国家今后的根本任务是什么，而缺乏深入考虑立宪的最根本目的是什么。也就是说，国家的根本任务是进行现代化建设，但是现代化建设中必定会出现权力腐败的问题，只有充分考虑到现代化建设中出现的权力限制以及如何防范与约束的问题，才是立宪者认真思考的宪政问题。亨廷顿早在40年前就阐述了现代化与腐败的关系，他认为：“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关”。为什么现代化滋生腐化呢？在他看来，原因有三：一是现代化涉及到社会基本价值的转变，价值观的转变意味着社会内部集团逐渐接受天下平等和以成就量人的规范以及伴随着公民权利平等观念的传播，而那些按照传统规范被视为合法性的行为，在新的价值观面前则成了不能接受的腐败行为；二是现代化开辟了新的财富和权力来源，而腐化是握有新资源的新集团的崛起和这些集团为使自己在政治领域内产生影响所作的努力的产物；三是现代化通过它在政治体制输出方面所造成的变革来加剧腐化。而腐化的形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易，所以在一个外商无处不在的国家里，尤其会助长腐化的泛滥。〔10〕因此，现代化的过程实际上就是如何遏制权力私有与滥用的过程，是如何通过宪法的权力制约以保证现代化平稳实现的过程。一部要基于实现社会主义现代化为使命的宪法，必须对现代化过程中可能出现的一切权力腐败事先作出防范与限制，这就要求立宪者立宪时必须考虑怎样防止现代化中会出现的权力腐败问题，这才是立宪的主要目的。亨廷顿指出：共产党人对国家所构成的威胁不在于他们推翻政府的本领，而在于他们建立政府的本领。〔11〕问题的关键是共产党人领导的国家应当是一个怎样的国家？一个美国人和一个中国人在思考政府的建设问题时是不同的，“当一个美国人在考虑政府建设问题时，他的思路不是如何去创造权威和集中权威，而是如何去限制权威和分散权力”。〔12〕可是在一个中国人看来会这样吗？事实证明是相反的。他考虑的不是如何去限制权威和分散权力，而是如何去创造权威和集中权威。因为，在现代化之中的国家，可能首要的问题不是自由，而是一个合法的公共秩序，即必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。然而，如果仅仅考虑了权威与秩序而忽略了对权力的限制和对自由的保障，权威有了，秩序有了，宪法也有了，但自由和权利却可能处于权力的侵害之下。所以，对于共产党领导的国家，立宪者如何通过宪法将确立合法权威与对权威束缚统一起来，
　　是一个深刻的宪政问题，作为立宪者必须认真思考与面对。1982年宪法的制定者过多地考虑了权威与秩序的确立问题，以此为国家根本任务的实现提供良好的秩序保障，而忽视了立宪的本来目的在于权力限制。如果仅仅将宪法理解为确立国家最根本制度与根本原则的政治文件，那么这种宪法将无异于一部政治纲领。所以，既然是法律，就必须对权力限制作出明确的规定。
　　三、立宪目的之三：确立列举与概括的政府权力体制
　　自“五四”宪法起，我国就确立起一个关于权力的边界为列举与概括相结合的架构，1982年宪法继续延用了这一立宪模式。1982年宪法所规定的国家机构包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院和中央军事委员会。对国家权力的规定仍然是列举与概括相加，国家机构除了行使列举的权力，仍可行使未列举的概括权力。国家机构权力只能是列举式的，未明确列举的权力不得行使。这是厉行法治的基本原则。
　　1982年宪法所确立的国家机构体制具有三个基本特征：一是对全国人大的权力没有作出明确限制。第62条规定了全国人民代表大会行使的15项职权，即修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改基本法律、选举国家主席和副主席、决定国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选、选举中央军事委员会主席及决定中央军事委员会其他组成人员的人选、选举最高人民法院院长、选举最高人民检察院检察长、审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告、改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定、批准省、自治区和直辖市的建置、决定特别行政区的设立及其制度、决定战争和和平的问题以及应当由最高国家权力机关行使的其他职权，而缺乏对所授予权力的监督机制。二是对国家机构的权力规定是列举与概括相结合，从而确立了权力无边的体制。第62条规定，全国人民代表大会除了14项列举的职权外，还可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。第67条规定，全国人民代表大会常务委员会除了行使解释宪法、监督宪法的实施、制定和修改一般法律等18项职权外，还可以行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。第85条规定，国务院除了行使根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决定和命令等17项职权外，还可以行使“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。
　　权力无限制以宪法的形式确立下来，就是对法治原则与宪政精神的违背。以宪法确认权力无限是近代中国人对来自于西方政治文明产物的宪法的误读。从1908年的《钦定宪法大纲》颁布迄今已整整一个世纪，百年来的中国宪政发展虽然有较大的进展，但从总体上看，与对国家的全部权力予以制约的宪政体制的建立仍有很大差距。立宪者如果不是基于对国家权力如何防范与限制，而是基于怎样确立一种威权的政府，也同样是与立宪目的相背离的。
　　四、立宪目的之四：确立违法主体与违宪主体一体的模式
　　宪法第52条至第56条规定了公民的宪法义务，主要包括维护国家统一和全国各民族团结的义务；必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德；有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为；依法服兵役和参加民兵组织的光荣义务；有依法纳税的义务。宪法规定公民的义务是否合适，学界是存有争议的。笔者不赞成宪法中规定公民的义务，原因主要在于：宪法的功能是限制约束国家权力以保障公民权利，其违宪主体针对的是政府及公共权力行使者，一般公民不是违宪主体。宪法中所规定的公民的基本权利，其对应对象是国家政府义务，而不是公民的基本义务，换言之，公民的基本权利受到保障的前提不是以公民是否履行义务为要件，即使公民不履行宪法所规定的“义务”，其基本权利的享有也不能被剥夺。然而宪法一旦规定了公民的义务，则意味着公民也成了违宪主体，从而影响了宪法实质功能的发挥。
　　同时，由于公民的宪法权利具有资格性与应然德性，它与一般法律中所规定的权利具有利益性、实然性有根本的不同，宪法权利对应于政府的道德义务，而法律权利则对应于公民个人的法律义务，因此，一般法律强调权利与义务的一致性是正确的，而宪法上的基本权利由于与基本义务不是一一对应关系，所以，宪法不适用权利与义务相一致的原则。而肖蔚云对宪法上所确认的权利与义务相一致原则所作的解释是：“从我们的观点看，权利和义务的一致性即指：一个公民既要享受权利，又要承担义务；既享有广泛的自由，又要受纪律的约束。两者相互联系，不可分割。也就是说，一个公民不能只享受权利，不尽义务；也不能只享有自由，而不遵守纪律。两者互相依存，而不是完全对立的。这一原则，贯穿于宪法始终。”所以，“我们主张权利和义务的一致性。”〔13〕因此1982年宪法第23条规定了“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，以及第51条规定了“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。笔者认为，这是对权利与义务相一致原则的误解。
　　从违宪主体而言，只有代表国家行为或政府行为或准政府行为的主体，才能构成违宪主体。这主要基于两个原因：一是宪法对公民权利的保障。宪法权利必须对应于政府责任，宪法权利只有政府才能造成侵害，宪法也是出于防止政府对公民基本权利可能造成的侵害才以根本法的形式加以确认的，所以对公民而言，享有宪法上的基本权利是以其人性尊严为基础与前提的，它不以公民是否履行宪法上规定的义务为要件。二是宪法以对国家政府权力的限制为目的，宪法上所确立的权力界限就是政府行为的界限，一旦超越宪法的界限，就是违宪行为，从而构成违宪主体。而1982年宪法除了规定国家政府的权限外，还将公民的某些义务纳入了规制之中，并将一般法律中所确立的权利与义务相一致的原则视为宪法原则，其造成的后果就是公民个人成了违宪主体。公民一旦违背了宪法所规定的譬如必须遵守宪法和法律、保守国家秘密、爱护公共财产、遵守劳动纪律、遵守公共秩序、尊重社会公德等义务就可能成为违宪主体，而且由于这些义务是一种难以确定的义务，甚至是一般法律义务和道德义务，所以公民个人很容易成为违宪主体。特别是将“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”纳入宪法规范之中，这就意味着公民个人不仅必须履行宪法义务，而且必须履行法律义务，否则即使不履行法律义务，也是违宪主体。这就形成了违法主体与违宪主体相一致的模式。而实际上，公民个人是违反法律的主体，不应当成为违宪主体。宪法本来是约束国家权力主体的，一旦将公民个人也纳入违宪主体，势必将宪法的功能人为地弱化与改变。
　　任何宪法的制定，皆应当首先以明确宪法是什么以及宪法的基本功能为认识基础，以成文宪法的出现作为立宪主义的范式必须考虑到宪法的目的与价值，必须以保障公民基本权利与限制国家政府权力为立宪精神。将1982年宪法的立宪目的与普遍主义的宪法目的相比较，我们就会发现其立宪目的存在着不少问题，如何改进宪法中存在的问题是今后中国特色社会主义宪政发展所必须认真面对和解决的真问题。
　　注释：
　　【注释】〔1〕许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第477页。
　　〔2〕肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第1页。
　　〔3〕韩大元：《新中国宪法发展史》，河北人民出版社2000年版，第346页。
　　〔4〕前引〔3〕，第196页。
　　〔5〕文正邦等：《共和国宪政历程》，河南人民出版社1994年版，第217页。
　　〔6〕《邓小平文选（二）》，人民出版社1994年版，第162163页。
　　〔7〕前引〔6〕，第165页。
　　〔8〕前引〔6〕，第166173页
　　〔9〕前引〔6〕，第358页。
　　〔10〕〔美〕塞缪尔P亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京三联书店1989年版，第5462页。
　　〔11〕前引〔10〕，第8页。
　　〔12〕前引〔10〕，第7页。
　　〔13〕前引〔2〕，第54页。
　　作者简介：上海交通大学教授
　　文章来源：《北方法学》2012年第2期