小查尔斯科赫：行政法官在发展社会政策中的作用

　　AdministrativeJRoleinDevelopingSocialPolicy
　　〔美〕小查尔斯？科赫（著）宋东邓云成（译）
　　补题记：本文去年就被《行政法学研究》接受。但直至今年8月才有机会刊登出来。不幸的是，在正式刊发之前，作者于今年2月去逝（相关信息：http：law。wm。edunewsstories2012professorcharlesh。koch，jr。19442012。php）。以此文表达译者对科赫教授的怀念，更希望科赫教授的观点对于我们的研究能有所启发。
　　行政法官有一种严重的，在一定意义上属于非良性的低人一等的情结。〔1〕相比于“真正的”法官，他们对自身的地位过度敏感。然而，他们在社会中所起的作用会使其他法官黯然失色。尽管他们的价值常常受到成本效益（costeffectiveness）的衡量，但是他们的最重要贡献却在于对社会政策的发展方面。〔2〕事实上，鉴于行政国家的发展，他们已经成为政策发展的关键角色。正如行政程序方面的伟大智者詹姆斯兰迪斯（JamesLandis）所言：“对行政〔机构〕的最终考验在于它所制定的政策，而不是他们自己所作的记录中争议当事人间的公正。”〔3〕
　　我们知道像普通法法院那样，行政机关是通过个案裁决逐步形成政策的。〔4〕尽管这是得到承认和长期存在的做法，但是，这种裁决式政策制定（adjudicativepolicymaking）的过程却鲜为人知。因此，这一关键的行政职能中行政法官所起到的核心作用依然没有得到足够的关注，甚至包括行政法官自己也没有意识到。本文则主要是论述行政法官在政府政策发展中的作用。本文试图证明如果在行政裁决中的政策判定（policymaking）是履行一般意义上的行政政策制定（administrativepolicymaking）的关键环节，那么在这个过程中，行政法官必然起到了一种实质性作用。〔5〕
　　ChevronU。S。A。，Inc。v。NaturalResourcesDefenseCouncil，Inc。一案明确表明，行政机关和法院一样，必须遵循国会的意图，而这种意图则是以制定法中所表明的为准。〔6〕与行政机关一样，行政法官自然有责任遵从这一要求。为此，他们必须有排除权威的理由而听从行政机关的指导，这包括统一性、有责性和公正。像行政机关那样，行政法官只有在个别案件的法律适用过程中，在非认定新政策，即无法裁决的情况下，才可以转向政策判定。〔7〕在涉及到行政法官们在政策制定中的作用时，一个行政法官则有机会质疑行政机关的解释并进行裁决层面（adjudicativehierarchy）重新评估的程序。但是，行政政策制定的功能截然不同于制定法解释（statutoryinterpretation），行政法官的作用也因而有所不同。〔8〕
　　行政政策是易变的，而裁决在其中起到了一种显而易见的作用。〔9〕然而，与他们的司法同仁一样，行政法官必须遵守裁决程序（adjudicativeprocess）的限制。安定性的要求服务于可预测和可信赖的这两种独立价值。〔10〕这些考虑对一个公正的行政制度而言无疑是重要的。公民应该能依赖对行政规则（agencylaw）的现行认知并基于对行政行为的一些可靠预测采取行动。行政（Administration）应始终并在一定范围内追求一致性。〔11〕另一方面，每一个新的先例都会潜在地影响政策选择。值得庆幸的是，遵循先例不是行政裁决中的规则，行政机关被允许改变其政策。〔12〕所以，裁决式政策制定也必须兼顾稳定与变革这两个方面。
　　作为一个机构，“行政机关”要对发展和调整它的政策负责。行政裁决制度（Administrativeadjudicativesystems）以及相对来说非正式制度的设计，都效仿基本的司法层级制度。经常的情况是，一个听证复审启动前，至少要经过一级的行政申诉。通常申诉的对象就是行政机关本身。最后，行政机关必然会采纳一种政策立场，目的是为了使政策显得重要，其赋予了行政复审机关（administrativereviewauthority）要么是行政机关负责人，要么是它的代表人代表整体机构表达政策立场的权力。于是，层级制度使政策制定权集中给了一个地位相对较高的复审机关。〔13〕至此，行政法官和复审机关间互动的良好与否决定了裁决式政策制定成功与否。复审阶段有两个功能，一是使行政法官在他们的法庭（hearingroom）之外尽到责任，二是允许可能的政策制定方案的开放性分析。〔14〕行政法官，就他们而言，通过使行政机关关注政策供选方案并迫使行政机关证明，在整个过程中，总目标是具有合理性的，虽然总目标与实际情况中个别结果相悖。
　　此外，行政法官对发展政策所需要的记录制定有着根本性的作用。裁决中所面临的政策判定要求是基于在听证层面所形成的记录中的收集的事实，应该充分利用这些事实来支持政策决定，以及支持决定的正当性。这种记录提供了贯穿裁决机构的政策分析与其所需的信息。最后，行政法官必须形成适合此要求的记录。
　　值得庆幸的是，行政法允许它的裁决者积极地完善记录。〔15〕这是行政裁决优于其它裁决的一个方面，尤其是在面临政策问题时更是如此。行政法官必须确保记录包含必要的技术信息和其它以政策为目的的信息，即行政法中所说的“立法性事实”。〔16〕此外，行政法官可能会考虑超越当事人所提供的、更广泛意义上的意见，从这方面来看，对于一整套的政策是否是必要的，行政法官会谨慎地考虑承认这样的一种证据。但他们也需要独立的权力来寻找额外的信息，特别是立法性事实和来自于非当事人的以政策为导向的意见。〔17〕尽管记录的当事人主义（partycontrol）对个体争议的解决是足够的，但在那些为数不多的行政机关可能需要在获得个别争议的裁决时，行政法官在发展政策的案件中，确保有一份充分的政策制定记录，裁决的政策制定功能便会大大增强。
　　行政机关在一般政策制定程序“规则制定”（rulemaking）过程中也有其位置。表面上，行政法官没有被包含在该程序中。然而，他们是起到作用的。我们知道行政机关有足够大的权力去解释他们自己所定的规则和政策公告（policypronouncements），甚至还会使一些有所偏差的行为合理化。〔18〕自从行政机关拥有解释它的一般政策公告的权力后，在适用政策公告的过程中，它的行政法官将要找出案例，而在这些案例中，解释是必要的。〔19〕因此，和较高地位的先例一样，行政法官可能解释规则以使行政机关的政策能得以发展。〔20〕再者，针对个别争议的一般政策，他们的适用提供了一种政策适用的希望，所以行政机关有了展开其未来政策的“样本”。
　　改变应该通过程序深入，与此同时，法官的解释提供了规则和它的政策的发展所依赖的经验。在规则条款（thetermsoftherule）范围内的调整既没有挑战行政机关的权威，也没有不当地打乱稳定性和平等性要求。法官除了必须密切注意语言和意思的明晰之外，一种潜在政策制定的贡献，如同先例那样，要求他们重新审视规则，并且会得出结论：规则条款的严格适用并不会增进它在待决案件中的目的。也就是说，与其照字面文意去解释，法官会尝试像行政机关那样，在特定情况下解释规则，以谋求适用，因此法官们在整个行政制度中启动了对政策的重新审视。
　　但是规则与其它政策公告混合在个别的裁决性决定（individualadjudicativedecisions）中引发了在行政机构中权力分配的复杂问题。此种行政规则有不同的效力，并且会以各种方式来约束行政裁决者，这些约束方式被看成使得权力机构的分立更为复杂。规则能追溯到制定政策的代表权力“立法性规则”其有约束行政机关（当然包括行政法官们）和法院的法律效力。〔21〕然而，一个行政机关的一般政策的绝大多数是以其它形式并且是在各种名称下公布的，如通常所称的“指导文件”。这些指导文件的实际价值是允许行政机关有效且迅速地表明它的政策裁量。〔22〕指导文件虽说被认为是仅仅有“说服”效力，但是通常约束行政机关，继而也约束行政裁决者。
　　从制度维系的角度来看，（对规则的）广泛遵守确保了平等对待。就公正而言，个人应该能够信赖这些指导文件。〔23〕简而言之，行政法官肩负着适用一般行政政策和确保在政策适用过程中的个案公正的双重职责。〔24〕但是，在某些情况下，这一职责会要求行政法官提及行政机关应处理的问题。
　　总而言之，行政法官至少是政策制定方面行政裁决作出的基石。行政法官履行记录制作人和最初决策者这两方面政策制定的职责。在裁决程序中所有其他参与者，包括法院，根据这初步的政策分析来进行工作。行政机关必须发展会实现法律目标的政策，同时行政法官应该对政策的发展有所贡献。本文鼓励行政法官们接受这一角色并认真考虑如何做好它。
　　然而，正是我们的政府理论，告诫我们需要谨慎和克制。相比于行政法官们所服务的行政机构，行政法官们工作的民主性与民主政府的要求相距更远。对于行政国家来说，监管性和有益性项目是被创造出来的。这样的行政国家是要求有支持的代表们，实际上是得到非常广泛支持的代表。例如，布莱克门大法官（JusticeBlackmun）在Mistrettav。UnitedStates一案中认为：“适用这一‘明白易懂的原则（intelligibleprinciple）’于国会代表，我们的法理学，在我们这日益复杂、总是充满变化和更多技术性问题的社会中，已经被一种实用认知所驱使，国会在缺乏一种宽泛的普遍指令下的授权能力时，根本无法开展自己的工作。”〔25〕通过对执行权的监督，民主的责任（Democraticaccountability）获准一定层次的远离。波斯纳（Posner）和弗穆尔（Vermeule）指出：“那么，责任没有在授权中消失；它是被改变了。国会通常向民众表明，其对行政机关的工作负责，并且民众会在当其决定是否要求议员，因为其授予了行政机关权力，或未能限制行政机关的权力，纠正行政机关的错误或同时根除错误而负责时，恰当地评价了行政机关的功与过。”〔26〕
　　然而，行政法官是另一种远离，并承受着目前在所有司法政策制定中出现的许多相同的程序缺陷。最后，民主要求由行政机关所作出的最终政策决定，要符合立法机关的意图和法院的监督。但是，这里所主张的是行政法官应该是那个程序的重要参与者，同时他们必须仅限于此。
　　个人偏见的幽灵也劝告我们有所犹豫。承认一种政策制定的作用并不是给予了行政法官特权。当他们离开解决个人争议领域且参加政策制定程序时，他们必须仔细考虑他们的个人政策偏好的来源。关于司法决策的大量理论性和实践性工作已经完成，而行政法官应该考虑到这一点。〔27〕行政法官必须注意他们的动机并且确保它们是适宜的。〔28〕然而，林恩斯托特（LynnStout），为乐观主义者提供了指导行政法官和聘用他们的行政机构的理由：“在直觉层面，法官知道司法作用是以社会的期望为前提，即法官在裁决时，将会采纳一种利他偏好的职责而不是一种利己偏好的职责；他们将不是去寻求改善自己的福利，而是‘做正确的事’”。〔29〕
　　【作者简介】
　　邓云成，单位为上海交通大学凯原法学院。
　　【注释】
　　〔1〕主持行政听证的官员们被给予了许多称谓。一般习惯上称之为“行政法法官”，但几乎总是被称为“ALJ”。一个首字母缩略词，尽管这样的简称可能使人对行政体系有直观印象，但有贬低他们的意味。因此笔者在这里使用“行政法官”这个一般术语。它强调无论称谓如何，他们是法官而不是听证官，被称为听证官仅仅因为他们常常主持特别的听证。当然，毫无疑问的是他们与家庭事务或交通事务法庭法官一样多。而他们的宪法地位和那些破产法官或移民法官一样。
　　〔2〕“政策”这个词包括广泛的各种各样的决定，这些决定促进或保护了作为整体的社会的某些共同目标（其与那些尊重或保护某些个人或团体权利的决定相反）。参见1CHARLESH。KOCH，JR。，ADMINISTRATIVELAWPRACTICE1。
　　2〔2〕（d）（2ded。1997）；HENRYHARTALBERTSACKS，THELEGALPROCESS：BASICPROBLEMSINTHEMAKINGANDAPPLICATIONOFLAW141（WilliamEPhilipFrickeyeds。，1994）（“一种政策只不过是一种目标的陈述。”）；RonaldDworkin，HardCases，88HARV。L。REV。1057，1058（1975），重刊于RONALDDWORKIN，TAKINGRIGHTSSERIOUSLYch。4（1977）。
　　〔3〕JAMESLANDIS，THEADMINISTRATIVEPROCESS39（1938）。
　　〔4〕尽管其常常被证实，然而最重要的案子是NLRBv。BellAerospaceCo。，416U。S。267（1974）andNLRBv。WymanGordonCo。，394U。S。759（1969）。WilliamD。Araiza，AgencyAdjudication，theImportanceofFacts，andtheLimitationsofLabels，57WASH。LEEL。REV。351（2000）。一般参见CHARLESH。KOCH，JR。，ADMINISTRATIVELAWPRACTICE2。12（d）（2ded。1997）。类似地，最高法院在CheneryII一案中确立了在规则制定或裁决间进行选择的行政自由裁量权。SECv。CheneryCorp。（CheneryII），332U。S。194，201（1947）（“在重新制定期间，规范管理交易的一般规则或规章的缺位，并不影响委员会职责所涉及的特别提议。”）。
　　〔5〕本文关注的是在CharlesJ。Koch，Jr。，PolicymakingbytheAdministrativeJudiciary，56ALA。L。REV。693（2005）。一文中所讨论的更大语境下的行政法官的作用。
　　〔6〕467U。S。837（1984）。
　　〔7〕区分行政政策制定与制定法解释是有必要的。这一区别对联邦法院的权力而言是至关重要的，因而它已经在相关本文中得到了很好的表述。最高法院最近指出：“尽管存在偶尔能证明存在法院对联邦普通法的发展的正当性下的联邦利益，但是我们的正常职能是解释由其它机关制定的法律，并且‘不能规定它应该是什么。’”Danforthv。Minnesota，128S。Ct。1029，1046（2008）（引用Am。TruckingAssns。，Inc。v。Smith，496U。S。167，201（1990）（Scalia，J。，concurring））（强调增加的）。例如，菲尔德指出“‘联邦普通法’涉及任何由法院所创制的联邦法律的规则当这一规则的实质没有被联邦规定宪法的或国会的，所清楚地表明时。”MarthaA。Field，SourcesofLaw：TheScopeofFederalCommonLaw，99HARV。L。REV。881，890（1986）（强调遗漏的）。而梅里尔论述了法律制定与解释间必要的区别。ThomasW。Merrill，TheCommonLawPowersofFederalCourts，52U。CHI。L。REV。1，5（1985）（“‘联邦普通法’意味着任何的联邦决定的规则不是依据某些权威的联邦文本的表面涵义无论此规则是否可以被描述为在传统的或非传统的意义下的‘解释’的产物。”）。
　　〔8〕参见Chevron，467U。S。at866（“当一个行政机关遇到对一种相当概念化的成文法规定解释的一个挑战时，如这样确实会集中关注行政机关政策的明智性，而不关注其是否是由国会所留出的空白地带中的一个合理选择，那这一挑战必定会失败。在这种情况下，非选举产生的联邦法官有义务去尊重那些做出选择的人们所作出的合法的政策选择。评估这样的政策明智性的责任和解决公共利益的对抗性意见间的争论的责任，不是司法的责任：‘我们的宪法把这样的责任赋予行政、立法分支。’”）。
　　〔9〕一般都参见MichaelJ。Gerhardt，TheRoleofPrecedentinConstitutionalDecisionmakingandTheory，60GEO。WASH。L。REV。68，91（1991）（“这些在处理先例中出现的不具确定性的资料，其对法官参与对先例范畴内的有责任心的分歧产生了影响，进而能考虑新的或重申的论点，同时能对宪法原则的发展做出贡献。”）。
　　〔10〕可预测性和可信赖对确保法治而言是不可或缺的。RichardH。Fallon，Jr。，TheRuleofLasaConceptinConstitutionalDiscourse，97COLUM。L。REV。1，1821（1997）。参见LonFuller，TheFormsandLimitsofAdjudication，92HARV。L。REV。353，357（1978）（“裁决应该被视为一种社会秩序的形式，视为管理和规范人与人之间关系的一种方式。甚至在任何正式的遵循先例或一事不再理原则缺失的情况下，一个裁决性决定，通常在某种程度上，都将会涉及诉讼当事人的未来关系和其他当事人的未来关系，这些其他当事人把他们自己当作相同裁决庭中的可能的诉讼当事人。”）。
　　〔11〕总的来说先例原则会增进短暂的稳定性和平等：
　　对平等对待的担心经常会使关于法律规则的短暂稳定性的讨论成为主题，因为遵循先例原则久而久之会促进对个人的平等对待。但是，从空间意义上来说，平等对待也是同样引人注目的目标由有分歧的司法解释而引起的不同的统一规则的地理变化，其也会产生不合理、不公平。
　　EvanCaminker，WhyMustInferiorCourtsObeySuperiorCourtPrecedents？，46STAN。L。REV。817，852（1994）。在大多数行政方案中地域或内部细节部分的（intraprogram）变化看起来特别矛盾。也参见SamuelERichardRevesz，NonacquiescencebyFederalAdministrativeAgencies，98YALEL。J。677，73536（1989）。
　　〔12〕参见EntergyServ。，Inc。v。Fed。EnergyRegulatoryCn，319F。3d536，541（D。C。Cir。2003）（引用了Cassellv。FCC，154F。3d478，483（D。C。Cir。1998）（“一个行政机关对它自己的先例的解释有权得到尊重”））；StateofTexasv。UnitedStates，866F。2d1546，155657（5thCir。1989）（“一个行政机关不受盲目要求遵循自己或上诉法院过去所采用的解释的遵循先例的束缚。”）。然而也参见BoroughofColumbiav。SurfaceTransp。Bd。，342F。3d222，229（3dCir。2003）（“如果一个行政机关违背它自己的先例，同时没有给出一个合理的解释，这个行政机关的行为就会被认为是专断恣意的。”）；Ramaprakashv。Fed。AviationAdmin。，346F。3d1121，1124（D。C。Cir。2003）（“如果行政机关违背先例而不予解释，那么它就是专断且任意的。”）；Consol。EdisonCo。ofN。Y。v。Fed。EnergyRegulatoryCn，315F。3d316，323（D。C。Cir。2002）（“一般来说，一个行政机关必须在裁决它面前的案件时遵循自己的先例。”）。
　　〔13〕虽然行政法官应该在处理不同案件时分享知识和经验，但是他们不应感到来自他们的同事对类似案件的先前处理所带来的任何形式的束缚。
　　〔14〕“从广义来讲，如果行政机关的负责人仍然能相对自由地能撤销行政法法官职务，那么专业知识的标准和政治责任则处于支配地位。如果行政机关的负责人遵从行政法法官的实质上约束的话，那么客观性标准和其表现则是占支配优势的。”WilliamR。Anderson，JudicialReviewofStateAdministrativeAction：DesigningtheStatutoryFramework，44ADMIN。L。REV。523，556（1992）。
　　〔15〕参见，例如Venturav。Shalala，55F。3d900，902（3dCir。1995）（“行政法法官有责任在社会保险案件中生成一种完整和公正的记录。”）；Yanopoulosv。Dept。ofNavy，796F。2d468，471（Fed。Cir。1986）。
　　〔16〕“立法性事实”，即对应于“裁决性事实”，或对应于解决有关的个人争议的必要事实。KennethDavis，AnApproachtoProblemsofEvidenceintheAdministrativeProcess，55HARV。L。REV。364，402（1942）（“当一个行政机关在应对一个法律或政策问题扭成一团时，它像立法那样行动会影响裁决的立法性决定的事实，适宜地被命名为立法性事实，”然而裁决性事实却是“与直接当事人有关的事实。”）。对与司法认知有关的规则而言，这一区别也是重要的。FED。R。EVID。201，Pub。L。No。93595，1，88Stat。1930（1975）。
　　〔17〕依据《法官行为守则》（TheModelCodeofJudicialConduct），法官仅仅会寻求法律建议。MODELCODEOFJUD。CONDUCTCanon3（b）（2008）。也参见JEFFREYSHAMAN，STEVENLUBETJAMESJ。ALFINI，JUDICIALCONDUCTANDETHICS173（2000）（“在特定情况下，尽管法官会从中立的法律专家那获取与法律有关的专家意见，但这一例外并没有延伸到其它领域的专家。”）。《法官行为守则》有意减少接触“法律”专家的机会，正如下文所讨论的，这在制定若被大量阅读的政策意见时是有价值的。与其它领域的专家进行磋商，对司法机关成员而言是被禁止的，但行政法却采取了一种不同观点。Id。5。07。
　　〔18〕对这一论点的经典论证是Bowlesv。SeminoleRSandCo。，325U。S。410，41314（1945）一案（“既然这包括对一个行政规章的解释，如果这些被使用的词语的意思存疑，那么一个法院必然不可避免地会注意到对规章的行政解释。”），但被引用最多的案子是Udallv。Tallman，380U。S。1，16（1965）一案（处理了行政机关的一般意义解释的困难）。
　　最高法院不断重申这为时已久的观点。参见，如Christensenv。HarrisCounty，529U。S。576，588（2000）一案（“一个行政机关对它自己的规章的解释有权受到尊重。”）；Martinv。OccupationalSHealthReviewCn，499U。S。144，151（1991）（“因为将一个行政机关的规章适用于复杂或变化的情况要求该机关有独特的技能和政策制定权，所以我们推定其有权解释它自己的规章的权力，这是该机关被赋予的法律制定权的一个组成部分。”）。
　　〔19〕解释可能不会构成修正或撤销。因此甚至行政机关的负责人不会在一个裁决中进行修正或撤销，因为一个规则必须在颁布它的相同程序下被修正或撤销。CHARLESH。KOCH，JR。，ADMINISTRATIVELAWPRACTICE4。60〔2〕（d）（2ded。1997）。如果在裁决中修正的需要是得到认可的，或者如果在没有构成一种修正案的解释，其不能做出必要的调整时，那么裁决者必须要求把这一问题纳入该机关的政策制定进程中解决。
　　〔20〕Shalalav。GuernseyMlHosp。，514U。S。87，96（1995）（“《联邦行政程序法》（APA）并没有规定要求对一个规则的所有的具体适用是由进一步的、更明确的规则而非裁决来发展”）。
　　〔21〕例如，ChevronU。S。A。，Inc。v。NaturalRes。Def。Council，Inc。，467U。S。837，84344（1984）（“这样的立法性规则被赋予了制约性力量，除非它们是专断的、恣意的或明显违反了成文法规定。”）；ChryslerCorp。v。Brown，441U。S。281，304（1979）；OSullivanv。CountrywideHomeLoan，Inc。，319F。3d732，741（5thCir。2003）（引用Chevron，467U。S。at844（“那里行政机关的规则是依据明确的国会授权而颁布的，除非它们是专断的、恣意的或明显违反了成文法规定，那它们就被赋予了制约性力量。”））。
　　〔22〕例如，RobertAnthony，InterpretiveRules，PolicyStatements，Guidance’s，Manuals，andtheLikeShouldFederalAgenciesUsethemtoBindthePublic？，41DUKEL。J。1311，1317（1992）（“非立法性政策文件的使用通常有提供使行政人员和公众了解行政机关的职责的重要功能，同时在绝大多数情况下是适当的，并且确实是有价值的。”）。然而，管理与预算办公室最近公布了指导方针，其以鼓励行政机关让更多的人参与指导文件的制定执行过程中来。FinalBulletinforAgencyGoodGuidancePractices，72Fed。Reg。343201（Jan。25，2007）。
　　〔23〕RobertAnthony，InterpretiveRules，PolicyStatements，Guidance’s，Manuals，andtheLikeShouldFederalAgenciesUsethemtoBindthePublic？，41DUKEL。J。1323（1992）
　　〔24〕最高法院已经裁决行政机关不应适用这样的行政政策，其结果将会是不公正的。Mortonv。Ruiz，415U。S。199，23335（1974）。
　　〔25〕488U。S。361，372（1989）。
　　〔26〕EricA。PAdrianVermeule，InterringtheNondelegationDoctrine，69U。CHI。L。REV。1721，1749（2002）。
　　〔27〕在解读法官如何做出政策选择的诸多理论的和实证的努力中，我发现最有用的是RonaldDworkin，HardCases，88HARV。L。REV。1057，1058（1975），重刊于RONALDDWORKIN，TAKINGRIGHTSSERIOUSLYch。4（1977）。
　　〔28〕参见CharlesJ。Koch，Jr。，PolicymakingbytheAdministrativeJudiciary，56ALA。L。REV。72026（2005），其中有更多的解释。
　　〔29〕LynnStout，JudgesasAltruisticHierarchs，43WM。MARYL。REV。1605，1625（2002）。对我们中那些思考如何管理法官的人而言，她指出：“如果司法机关确实是建立在司法大公无私的期望和感受基础之上的一个机构，甚至是在它对公共服务承诺的形式削弱的情况下，那么理解无私行为的决定因素很可能会成为鼓励好的判决的关键。”Id。at1619。