郑永年：三群人的土地改革

　　尽管导致全球性金融危机的直接原因是华尔街资本的贪婪和全球监管不到位，但从宏观结构的角度看，它是世界经济结构失衡的产物。如果说各国都受失衡的影响，那么也都对失衡负有不同程度的责任。
　　当前，中国的政策选择势必受国际经济形势的影响。和很多其他国家一样，中国也遵循危机处理在先、结构调整在后的策略。但这两者并非完全可以区分的两个阶段。处理危机有不同的方式，有些政策选择可能有助于结构的调整，但有些政策选择则不利于结构性调整，甚至相反。
　　金融危机以来，中国政府出台了大规模的应对危机的计划，并且取得了成效。但很难说中国经济已经走上正常轨道，中国的经济结构性失衡情况也同样存在。
　　产能过剩、房地产泡沫、投资失控、通胀、银行坏账增加等都是中国目前所面临的问题。如何避免这些因素演变成内部经济危机，仍然是中国的头等大事。
　　更为重要的是，在继续应对危机的同时，也要考虑这些应对举措和整体的结构性调整的一致。这种一致性的目的，是要为中国经济的长期可持续发展打下一个坚实的基础。
　　同时，国际经济形势的变化，包括来自西方的需求减少和贸易保护主义的崛起，对中国的结构转型产生着越来越大的压力，经济结构的调整势在必行。
　　三场改革与土地有关
　　调整结构的突破口在哪里？人们指向减少（或者被迫减少）出口而要增加内需，即要建立一个消费社会。消费社会的建立是中国下一阶段经济增长的主要动力。
　　如何建立一个消费社会？现在的用于应付金融危机的方法例如家电下乡、旧车换新车等是临时性的，既不可能持续，也不会导向消费社会。建立消费社会必须首先确立社会制度基础。没有这样一个社会制度基础，消费社会就会一直是乌托邦。
　　那么，如何确立有助于消费社会建立的社会制度呢？这个问题可以从多方面来回答，例如建立社会保障、医疗保险、教育和环保等方面的制度。还可以考虑一种推进中国经济结构转型的政策思路，在保障经济可持续增长的同时，建设一个消费社会所需的社会制度。
　　这个政策思路的核心就是土地。从目前来看，越来越多的经济发展和社会问题和土地有关。“三农”问题的核心是土地问题，农民工问题的核心是土地问题，城市居民的生存空间（住房）的核心是土地问题，连各级政府的生存问题也是土地问题。
　　概括地说，土地已经成为众多问题中的“纲”。如果从土地问题入手，中国必须同时进行三场与土地有关的改革。
　　这三场改革的核心是中国社会的三大群体，即农民、农民工和城市居民。
　　农民靠土地为生，土地问题是农民的关键是不言而喻的。农民工问题的关键也是土地问题。所谓的农民工尽管已经成为工人了，但还在家乡保留一块土地。这块土地的去留决定了农民工的未来身份。城市居民没有土地，但其所面临的问题也和土地有关，即住房。在中国社会，城市居民住房问题越来越表现为土地问题（其他国家也如此）。
　　农民、农民工和城市居民这三大群体都在发生巨大的变化。
　　中国的改革从农村开始，到现在农村的发展似乎已经到了一个顶点。无论从哪个方面说，农村的进一步发展缺失动力。前些年中央政府免掉了土地税，但这并没有在很大程度上改善农民的生活。实际上，农民和其他社会群体的收入等各方面的差异还在迅速扩大。没有很大的改革，农村的衰败似乎不可避免。在很多乡村，现在只剩下老少妇幼。
　　农民工这一块的问题更大。农民工为中国的工业化和城市化做出了很大的贡献。可以说，没有农民工，中国就不可能有这样快速的工业化和城市化进程。实际上，工业化和城市化的进一步发展更离不开农民工。
　　但很显然，快速的工业化和城市化并没有消化和吸收农民工；否则，就不会有农民工这个概念了。这是和其他国家很不一样的地方。因为离开了土地，但城市又不能吸收他们，所以农民工就成为了中国社会的第三元，即在城、乡二元之上的新的一元。这第三元是中国社会最不稳定的。
　　农民工的问题在今后会越来越严重。第一代农民工还可以还原为农民或者转型为城市居民，但第二代农民工已经不能还原为农民了，因为他们生在城市、长在城市、在城市接受教育。即使他们在农村有一块土地，土地对他们来说已经毫无意义。就是说，第二代农民工不可能再回到农村去。现在第三代农民工已经开始成长了。
　　城市居民这一块也在出现很多问题。传统上，城市居民受国家的各种保护，是中国社会的特权阶层（和农民相比较）。在城市，政府和市民之间的互动模式是基于不成文的“契约”之上的，即政府为市民提供基本的社会保障，而市民接受政府管治。
　　但城市的各种特权已经在市场化改革过程中消失了。因为社会改革滞后，城市居民正在面临越来越多的困难。失业、城市新贫民、社会抗争等从前鲜见的现象，现在已经变成城市常态了。城市是中国中产阶级的集中地。如果中产阶级不能壮大，中国社会的稳定基础就会很薄弱，执政党的社会基础也同样会出现问题。
　　中国是否能够实现人们所说的“善治”，很重要的一方面就取决于是否能够培养一个强大的中产阶级。可惜的是，到目前为止，中国的中产阶级还是小得可怜。中产阶级的成长和中国高速的经济发展不成比例，主要原因是社会政策的缺失。
　　各级政府所推出的各种刺激经济的举措不是在培植中产阶级，而是在一次又一次地破坏中产阶级的成长。在诸多社会政策中，住房政策是关键。“房奴”社会对中产阶级的成长很不利。而要解救“房奴”，土地问题就是关键。
　　统筹城乡关键是土地
　　这三大块问题如何解决？近年来中国领导层提出的城乡整合和统筹是个有效的方向。从结构调整的角度来看，城乡统筹和整合就是要把城市改革和农村改革一同考虑。而统筹城乡改革的关键就是土地问题。
　　简单地说，新的围绕土地的改革是要保护两个社会群体（农民和城市居民），而从长远看是要吸纳农民工和取消农民工制度。要保护生活在农村的农民，就要保护他们的土地权益。
　　这里必须看到两种发展趋势。第一，尽管中国的城市化进展得很快，但在今后很长的一段历史时期里，大部分农民还是会生活在农村。第二，农村的总人口必然呈现下降趋势，越来越多的农民会转变成为城市居民。这两个特点就决定了，一要保护农民的土地权益，二要容许土地的“流转”。
　　农村的土地问题还没有真正得到解决。这些年来，随着各方面对土地需求量的急剧增加，对农民土地的剥夺也在加剧，并且已经演变成社会冲突甚至暴力的一个重要根源。
　　如何保护农民土地的问题必须得到解决，土地的“流转”不可避免，但在“流转”之前必须先提供给农民足够有效的土地保护机制。否则，“流转”就会演变成各种变相的剥夺。
　　土地流转的必要性，一方面来自农村集约经济的客观需要。依赖土地的小规模经营，已经成为农村劳动生产力低下的一个重要根源。从少量土地所得到的收益，只能使农民维持在生存经济的水平。同时因为农村工业化的发展，很多农民已经离开了土地，或者不再依赖土地而生存。这部分的土地（或者土地使用权）需要“流转”给其他人，以期达成农业的规模经济。
　　土地流转的必要性也来自城市化的需要。城市化需要大量的土地，要求把很多农村的土地转化成为城市用地。这里要考虑的是两个社会群体，即农民工和城市居民。如上所述，农民工是中国社会最不稳定的一个因素，从长远来说，必须消化这个群体。这个群体不被消化，既不能解决农村问题，也不能解决城市问题。
　　农民工这个群体没有被吸收或者被吸收得很慢，是中国农村问题不能得到解决的一个重要因素。同时，这也是城市化速度过慢的一个重要因素。农民工尽管生活在城市，但是他们既不能享受城市居民的“市民权”，也不能为城市做出其应有的贡献。
　　解决农民工这个群体的经济条件在很大程度上已经存在，主要的障碍在于政治和行政上的（如户口制度）。农民工（尤其是第二代和第三代）问题只能通过城市化得到解决，没有任何其他的办法。而解决方式的最重要的一环就是农村土地向城市的“流转”。
　　城市居民没有土地，但他们的问题也与土地有关，即住房。要从“房奴”或者“蜗居”解放出来，至少需要两个条件，其一是政府有效的社会政策，二是获得从农村“流转”出来的土地。
　　“房奴”局面的形成一是因为没有土地方面的社会政策，二是因为土地供应量的不足。和所有其他国家一样，城市化必然意味着向农村要土地。而对大多数农民或者农民工来说，只有放弃了土地，才能真正被整合进城市，就是说农民和农民工可以用土地交换市民权。
　　在一定程度上，上述所说的方方面面已经在发生，至少在实践层面，尤其在经济发达地区，如珠江三角洲和长江三角洲等地。但总体上，还没有形成一种整合性的综合改革政策。
　　如果能够形成整合的改革政策，必将带来一场大改革。这场大改革可以为中国经济社会的可持续发展提供长期的动力，把国家的工业和城市文明提升到一个新的高度。与此同时，这场改革也会彻底改观中国的传统农业文明。
　　来源：《财经》杂志2010年第5期