童文莹林闽钢：转型期我国体制型风险的成因及其治理

　　摘要本文从社会风险类型学角度，分析了我国社会转型期主要社会风险体制型风险，聚焦它的内涵、成因和表现，最后提出在体制型风险治理路径选择上，应建立社会风险行政问责制度，推动体制重建来促进机制更新，从而实现风险的治理；在体制型风险治理模式，应从“冲击回应”模式向“预防主动”模式转变。
　　关键词转型期；体制型风险；成因及其治理
　　基金项目国家社科基金重大项招标项目“建立健全社会预警机制和应急管理体系”（06ZD025）。
　　作者简介童文莹，南京大学公共管理学院博士研究生；
　　林闽钢，南京大学公共管理学院教授，博士生导师，江苏南京，210093。
　　一、转型期我国体制型风险的提出
　　中国正进入高风险时期，一是中国正处于人均GDP10003000美元的社会风险多发期，2008年我国人均GDP可达3000美元，人均GDP从3000美元到5000美元时，则要进入社会风险的高发期。二是从社会风险的特点来看，在我国社会转型的特定阶段出现的社会风险具有“风险共生”〔1〕现象。还有学者则是从全球化风险角度，提出了中国风险社会的“复合风险”〔2〕的可能等等。无论是“共生”还是“复合”的风险，都需进一步探讨在全球本地化背景下，中国社会风险的主要类型、成因及其治理等等问题。
　　风险有多种形态和表现形式，从已有的研究来看，可以把它按出现的领域来分，可以分为政治风险、经济风险、社会风险。从来源上分，可以把社会风险划分为：自然具有的风险、技术引发的风险、制度引发的风险、政策决策造成的风险以及个人造成的风险等。开启社会风险类型学分析（typologicalanalysis）的是吉登斯（AnthonyGiddens），他从风险来源的角度，区分现代风险的不确定性为“外部风险”（externalrisk）和“被制造出来的风险”（manufacturedrisk）两大类〔3〕。
　　吉登斯认为，虽然风险社会的风险有多种多样，诸如有来自外部的自然风险，如地震、洪水、瘟疫等，但风险社会主要是指来自被制造出来的风险，也就是来自人类自己制造的各种风险，与以往外部自然风险占主要地位不同，被制造出来的风险目前已经是人类发展至今所面临的主要风险〔4〕，它是由人类知识在有意或无意中创造出来的，是全球化的结果。例如，核战争的可能性、生态灾难、人口爆炸、全球经济的崩溃、投资市场的动荡等等。
　　因此，在现代意义上的“风险”主要体现在两个方面：一方面是风险的“人化”，也就是说，随着人类活动能力的增强，风险主要表现为自然风险转变为人为的不确定性和未来的可能性；另一方可以说是风险的“制度化”和“制度化”的风险。随着近代工业社会的发展，在人类活动的主要领域（政治、经济和社会）中，人类都创造了一系列实现自身活动目标的环境和规范性框架，在特定社会运行中形成了特定的体制，这也带来了另外一种风险，即整合失调、控制失灵的风险，从而使风险的“制度化”转变成“制度化”风险。
　　在吉登斯依据风险来源划分风险类别的基础上，把社会风险类型学分析进一步推进学者当属迪恩（MitchellDean）和斯特莱登（PietStrydom），其中斯特莱登以人类的认知程度为标准，把风险分为已知的、疑似的以及假定的。与风险可能出现的领域：生态、个人、社会、政治、道德，形成二维划分体系，形成了15个风险类型〔5〕。
　　以上有关风险理论的研究，对认识中国当前的社会现实有较大的借鉴意义。但是，中国的发展轨迹是一个典型的后发国家追赶模式，其发展的起点是较为落后、封闭的农业经济，而目前仍处于快速的城镇化、工业化、现代化过程之中，因此，不能简单地套用作为后工业社会分析工具的风险理论来讨论中国社会风险。
　　从目前中国正在经历的社会转型过程来看，这其中不仅要完成从传统农业社会向现代工业社会的结构转型，还要进行计划经济向市场经济的制度转轨。在经济目标成为社会运行的支配目标的同时，政治行政系统日益偏离原有的社会管制轨道，更多的是指向市场、服务社会。因此，中国的社会转型从体制的意义上说，是在新旧体制转换的过程中逐步推进的，在这一过程中，社会转型时期不可避免地存在体制整合失调、控制失灵的现象，并成为引发诸多社会危机的一个重要原因。
　　为了较为全面地体现中国在转型时期社会风险的主要特征，本文提出“体制型风险”这一概念。所谓体制型风险，就是指在社会转型时期，由于社会治理能力的滞后于社会风险的变化，而产生社会损失的可能性。
　　体制型风险最直接的体现就是面对风险新旧体制或新旧机制的更替所带来的不一致和不协调，更多时候会出现时间上的错位和滞后，即旧体制或机制被取缔或者不再发生作用了，但新旧体制或机制却未能及时产生或发挥应有的作用，在大多数情况下，体制变迁是在由历史所确定的特定的制度结构中发生，并以这个现行的体制为条件的，它不可避免地造成了体制变迁的时序性差异。在这个意义上，套用贝克的话说，体制型风险“成为了政治动员的主要力量”〔6〕，成为一种造成传统政治范畴过时的话语体系。
　　三、转型期中国体制型风险的成因和表现
　　体制型风险是随着社会发展积累的风险因素和人们对其感知的变化而不断演变的社会性概念。在人类先后经历了主要关注自然风险威胁、技术风险威胁和社会风险威胁之后〔7〕，进入二十一世纪，体制型风险成为国际社会关注的主要对象。2003年，经济合作与发展组织（OECD）在其国际未来计划中，进行了一项以面临新型风险威胁的可能性为内容的研究，并出版了名为《EmergingSystemicRisksinthe21stCentury：AnAgendaforAction》的报告。该报告在继续着眼于传统风险威胁的基础上，重点考察了未来数十年间影响风险领域的诸多趋势和致因，指出未来社会影响风险的因素，主要来自人口、环境、技术和社会经济结构四个方面，这些因素改造了传统风险，却导致了新型风险，使不同风险的致因之间和同一风险的不同致因之间发生互动效应，从而给社会造成远甚于单一风险的综合性影响。
　　自从20022003年我国SASS事件后，导致政治、经济和社会等方面的体制型风险，开始受到人们的广泛关注，体制在这里通常指体制制度，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。制度决定体制内容并由体制表现出来，体制的形成和发展要受制度的制约。一种制度可以通过不同的体制表现出来。例如，社会主义经济制度既可以采取计划经济体制的做法，也可以采取市场经济体制的做法。机制通常指制度机制，机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。制度机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。如竞争机制、市场机制、激励机制等〔8〕。体制型风险在我国社会发展过程中，表现形式多样，有如下主要类型：
　　（一）体制真空风险。把体制引入风险研究中，从体制与风险的二维关系来看，体制真空风险的成因主要是社会对制度的供给不能满足社会对制度的需求而引起的风险。这种风险在社会转型时期表现得最为突出，因为在社会转型时期，社会快速发展，对旧制度的抛弃速度很快，而新制度的供给又跟不上。社会就会处于一种无制度支撑的“真空”状态，这种状态会带来极大的社会风险。如在中国当前，旧的城乡二元管理模式已经越来越不适合社会的发展，在这种情况下，没有新制度支撑的社会“非均衡”状态就出现了：“三农”问题日益突出，城市治安日益严峻，城乡差距不断扩大等等问题。所有这些都是由于制度需求与供给的非均衡状态而可能必然引发的社会风险。
　　从发生机理角度，体制真空风险的成因可以是：其一，旧的体制无法解决新的社会风险；或其二，确立新的体制无法解决旧的风险。
　　（二）体制变迁风险。在对20022003年我国SASS事件回溯中，我们发现体制和风险之间还不是一一对应的关系，为了进一步说明体制和风险的关系，又需要引进体制和机制问题。体制的形成和确立具有即时性的特点；而机制的形成和确立则有过程性的特点。体制和机制的不一致和矛盾也会造成社会风险的发生。
　　从发生机理角度，体制刚性风险的成因主要是：新体制和旧机制不一致的问题。从1984年我国实行体制改革起，就进行了许多体制层面上的改革，如社会保障体制的改革、法律体制的改革、文化体制的改革、医疗体制的改革、住房体制的改革、教育体制的改革、金融体制的改革等等，2008年春，国务院又推出大部制的改革，在这些体制改革后都不同程度都出现了机制匹配滞后的问题。
　　如在当前，中国经济体制正从计划经济体制向市场经济体制全面转变时期，中国政治体制正从权力集中的政治体制向更加公平、正义、民主的政治体制转变。在这种重大变革的历史时期，传统的利益分配与协调机制被打破，但成熟的、公平合理的利益分配与协调机制并没有迅速形成。新的社会主义市场经济体制与利益分配与协调机制形成过程之间的矛盾可以说是当前中国社会许多问题产生的重要原因。又如目前我国自主创新迫切需要解决的问题，一方面是体制问题，一方面是机制问题。过去在计划经济条件下，没有知识产权，企业缺乏研发系统，而现在市场经济条件下，企业成了市场的主体，要形成以企业为主体的产学研相结合的自主创新体系，这是有中国特色的体制。而机制问题归根结底是尊重人才和保护知识产权的问题，从小学教育开始，一直到大学教育、研究生教育，都要注重培养学生的创新精神，在学术上要鼓励创新，鼓励不同见解，因此这样的机制形成需要一定的时间和过程。
　　如果把风险、体制和机制放到管理运行模式来考察，我们可以看到，在风险的冲击下，我国社会风险管理的运行模型主要表现为：
　　在风险冲击下，旧的体制和机制无法解决新的社会风险（第一种状态）；在风险冲击下，体制发生了变化，但机制变化滞后，形成新的体制无法解决新的社会风险（第二种状态）；在风险冲击下，体制和机制都发生了变化，但新的体制和机制可能无法解决新的社会风险（第三种状态）。两个或两个以上因数的相互作用导致社会风险进一步加剧，其中一种体制型风险在另一种体制型风险的作用下发生演化，后者反过来影响前者的变化，从而改变整个态势的发展。（第四种状态，可称体制型风险的耦合），因此，本文把这种在外来风险对体制和机制的作用所引发的体制和机制变迁的我国社会风险管理的运行模型称为“冲击回应”模式（impactresponsemodel）。
　　三、转型期我国体制型风险的治理方略
　　（一）体制型风险治理路径选择：建立社会风险行政问责制度，推动体制重建来促进机制更新，从而实现风险的治理
　　（1）要从风险责任的“有组织地不负责任”入手。正如贝克所说，风险一旦出现就会自然而然地产生责任问题，而人们在处理这些风险的过程中总是想法设法回避责任。“迷宫式的公共机构都是这样安排的，即恰恰是那些必须承担责任的人可以获准离职以逃避责任。我认为，这是这种风险判断中最引人注意的方面之一，即有组织地不负责任。其含义在于，第一次现代化所提出的用以明确责任和分摊费用的一切方法手段，如今在风险全球化的情况将会导致完全相反的结果，即人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们负责，而这些机构则会为自己开脱，并说‘我们与此毫无关系’；或者说‘我们在这个过程中只是一个次要的参与者’。在这种过程中，是根本无法查明谁该负责的”。〔9〕
　　在风险社会中，科层制的弱点就充分暴露出来，因为它所面对的风险在来源上是多样的，在影响上是发散性的。如果单个组织及其成员只对本组织或部门负责，那么就可能造成风险影响范围的扩散、影响后果的扩大，出现所谓的“有组织的不负责任”或“组织性无政府”状态。
　　违反法定义务而追究行政责任是传统的责任追究依据，风险社会则把政府责任从机关转移到社会，从向上负责转向社会负责从上级的追究转向由上级与社会共同对政府责任的追究。在风险社会里，行政责任追究制发生了变迁。因此，科层制的单向或纵向责任机制必须被多层次、多维度的复合公共责任所替代。
　　（2）要从建立社会风险行政问责制度入手。社会风险行政问责是指行政机关的负责人在所管辖的部门或工作范围内在社会风险出现不履行或不正确履行职责，
　　以致使社会风险扩大化，给社会和行政机关造成不良影响或后果的行为，进行内部监督和责任追究的一种制度。行政问责是一种内部监督程序，一般的启动程序是上级行政机关对下级行政机关的故意或过失、不正确履行或不履行职务的行为追究责任。行政问责是伴随着现代责任政府而产生，来源于西方。2002年爆发“非典”之后逐渐在全国形成的行政问责制正反应了治理发展的趋势。建立一套适宜的行政问责机制，将会极大地推动体制和机制的重建。
　　（二）体制型风险治理模式：从“冲击回应”模式向“预防主动”模式转变
　　国外社会风险治理的主流趋势是更加注重风险管理的上游机制，即把风险管理的关口前移到：风险分析、风险评估和风险应对计划〔10〕，特别是发达国家的风险管理在当前的发展趋势更越来越注重预防，突出“未雨绸缪，防患未然”的风险治理理念，针对薄弱环节采取相应的预防措施，减少社会风险演化成社会危机的可能性，降低风险可能带来的损失。
　　体制型风险治理一个基本出发点在于：政府只有在政策、规划、资源的管理方面有效地实施了风险的防范与管理，才能有效地预防、疏缓和降低风险所带来的损失。因此，针对我国体制型风险“冲击回应”模式，本文提出要向“预防主动”模式转变。
　　“预防主动”核心在于提高政府和社会应对体制型风险的预防和应对的能力。“预防主动”的风险治理模式是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。即把风险的管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源的管理有机的整合在一起，并在政府管理的过程中，突出风险的分析和风险的管理，这包括建立风险管理的能动环境；确认主要的风险；分析和评价风险；确认风险管理的能力和资源；发展有效的方法以降低风险；设计和建立有效的管理进行风险的控制，有以下几个关键方面：
　　（1）完善社会安全阀。社会安全阀是一种“预防主动”的安全设置，完善和建设各种社会安全阀的渠道可以包括如下方面：第一，定期召开各种协商会议，听取各个阶层的代表对政府重大决策的意见，让政府可以协调各个阶层的利益。第二，允许公民在法律程序内进行游行、集会、示威活动，表达他们的不满，维护他们的权利。第三，舆情调查机构定期进行国情调查和民情民意调查，并将信息准确传递到管理层。第四，允许传播媒介进行舆论监督，欢迎广大群众通过媒体的社会舆论发表见解和提出批评。第五，开展定期的或不定期的各种形式的领导与群众的对话活动，沟通管理层与社会基层的信息，把可能引发社会风险的重点地区、重点领域、重点行业搞清楚，把可能引发社会风险的重点人群搞清楚，把可能引发社会风险的重点问题搞清楚。第六，做好上访与信访工作，开展机关干部“大接访”、“大下访”等活动，通过下到社区解决问题，化解基层社会的矛盾与冲突，消除各种社会风险的导火索。第七，发挥社会团体的桥梁作用，发挥民间组织在调解社会矛盾与冲突中的作用。安全阀制度一方面通过阻止其它方面可能的冲突或通过减轻其破坏性的影响，而有助于维护社会稳定；另一方面社会安全阀显露社会风险的信号，为社会风险预警提供帮助。
　　（2）做好社会风险预警。社会风险的爆发，往往是突然的，但它的发生和发展都会有一个过程。通过社会风险的监测机制和报警机制，使社会能做好应对的可能，在一定意义上，能减少社会的损失。第一，需要建立一套社会风险预警指标体系。通过这套指标系统，可以全面监测社会风险警源、评价警情程度、预警社会危害。第二，建立社会风险信息管理系统。围绕社会风险预警指标体系的内容，开展社会调查，广泛收集相关数据。建立依靠计算机辅助管理的数据管理系统，完成数据的录入、分类、汇总、储存、更新及数据计算工作。第三，进行社会风险预警的专家评估。在充分掌握信息的基础上，需要专家对社会风险进行评估，确定警情和警限。
　　（3）注重防范社会风险能力建设。在全球化的背景下，经济结构、就业结构和人口结构都发生了很大变化，特别是全球化下人们所面临的风险将会愈来愈大且多样，而且更重要的是，体制型风险会以各种风险相叠加，以各种形式表现出来。正是在这种背景下，防范社会风险能力建设不仅仅是关注对个人提供物品或服务，而是关注社区和社会以及更广阔的社会进步和社会结构，所以，防范社会风险能力建设重点也不再是关于缓和个体需求或寻求集体利益。相反，它是关于风险的防范和风险管理责任的配置。
　　第一，建构共责风险治理机制。现今人们已不再生活在两极世界里，国家没有了（传统安全意义上的）敌人，却不得不面对各种各样的风险。体制型风险已经超出了工业社会的控制力，风险也因此成为进行政治和社会动员的最强符号，因此，应该在政府、企业、社区、非营利组织之间构筑起共同治理风险的网络联系和信任关系，充分动员一切社会力量，共同应对未来可能发生的风险。现代社会，政府、市场和市民社会（或社群）之间应该保持某种平衡，全社会都应参与到对风险的界定、讨论和决策中，而参与的扩大和深入使公众了解可行的方案。
　　第二，要加强政府的适应性。体制型风险的空间扩张性和时间延展性，使得这类风险的应对必须从时时处处入手，避免风险的扩散，由可能性风险转化成后果严重的风险。政府的适应性的目标是就地及时解决问题，政府首先要明确自己的职能范围，在社会事务管理上重新界定目标函数，重视应对政策的积极性和预防性，针对可能出现的社会风险采取灵活的治理，使政府精力更多地用在防患于未然。
　　第三，发挥政府在治理体系中的领航作用。在社会转型期，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出，经济成分、利益主体、组织形式、分配方式、价值取向等日趋多元化。多元化本身可能使社会充满了生机和活力，也可能使社会充满了风险。而我国社会从某种程度上来说正处于一个高风险时期，教育、卫生、就业、分配、社会保障、社会管理等方面存在的各种问题和矛盾成为不和谐的主要因素。如何将多元力量整合凝聚起来抵御社会风险，一个关键的因素就是强有力的政府。没有政府的主导，没有一个获得社会认同的统一力量，难以实现社会的和谐。同样，抵御社会风险是一个系统工程，需要政府、市场、公民等都在其中发挥作用。但是，只有政府才能通过公共政策对全社会进行有效的利益协调，使各利益主体各尽其能、各享其成、各得其所。
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　　来源：《社会科学研究》2009年第5期