倪洪涛：湖南国土治理法治论

　　当前中国正在经历一场前所未有之大变革，“变”核心就是从传统农业社会向现代工商业社会转型，以及由此转型引发的思想观念、规则体系和生活方式的重塑和再造，而这场大变局的实质又是围绕着对土地等有限资源的占有为代表的既有利益格局的重新配置展开的。其实，我们一直以来全民参与其中的的革命也好，改革也罢，其核心就是地权改造。“一部中国共产党党史就是一部土地革命的历史，”只是我们对国土的范围边界、利用程度、占有使用模式不同而已。可见，土地等资源的权属关系和开发建设事关国运全局，兹事体大。也正是从这个意思上讲，地权政治是国家政治的风向标，“有成熟的地权，才有成熟的国家”。〔1〕改革也就是探索一种新型的土地等资源的法权关系，并实现该法权关系的制度化、规范化和稳定性，同时通过程序机制的建立确保资源和利益调整的内在活力与动态平衡。
　　变革是转型期中国的永恒主题，问题的关键是变革的方式和方法，是依政策办事，还是依法办事；是依法办事，还是依法行政。2004年《全面推进依法行政实施纲要》对此作出了明确的回答，即中国改革进程中的政府行为必须在法制的轨道中进行，法律之治应该成为中国社会治理的常态。2011年国土资源部部长徐绍史在全国国土资源依法行政工作会议中指出：要以《国务院关于加强法治政府建设的意见》的出台为契机，将“依法行政纳入国土资源管理全局来谋划”，打造“法治国土”。〔2〕作为法治政府建设的重要一环，“法治国土”的提出不仅意味着我国国土治理方式的深刻转型，也为国土资源领域民主决策、文明执法提出了更高要求，其在带来国土资源系统内制度完善的同时，必将会助推整个外部执法环境的整体提升，从而实现我国土地等资源的合理开发利用和社会经济的可持续发展。
　　一
　　近年来，以行政程序的培育、裁量基准的规范和服务政府的实践为中心的法治湖南建设稳步推进，成效显著，可谓“苟日新，日日新，又日新。”法治新政已成为助推和谐湖南的强盛发展力，湖南法治模式展现出来的我国地方治理的规则化和程序化，具有深远的标本示范效应。
　　在此背景下，湖南国土跟进法治政府建设，全面推进依法行政，在国土资源治理中践行湖南法治精神势在必行。其实，“十一五”以来，全省国土资源法制工作的成效也是比较明显的，主要体现在以下几个方面：
　　首先，创制规则、先行先试。近年来，湖南为积极探索和构建具有地方特色的国土资源法规政策体系，做了大量的工作。比如，作为粮食大省，为了规范和促进土地开发整理工作，实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，保障土地资源可持续利用，在全国率先出台了《湖南省土地开发整理条例》和《湖南省耕地质量管理条例》等地方性法规；为了为加强矿产资源管理，规范矿产资源管理行为，维护矿产资源勘查开采秩序，2008年颁布了地方规章《湖南省违反矿产资源管理规定责任追究办法》；另外，还制定了《关于加强地质灾害防治工作的意见》等重大规范性文件30余份。〔3〕上述不同位阶规则的创制，为国土资源执法设立了依据前提，是决策民主化和科学化的重要体现，也是两型社会建设中先行先试权的大胆尝试。
　　其次，加强程序建设、推进管理创新。湖南国土以贯彻实施《湖南省行政程序规定》为契机，大力推进行政程序建设，具体表现在：1、严格落实重大事项集体决策和听证制度。2006年以来，全省国土资源系统组织听证近350场；2、建立重大事项集体会审制。建设用地预审、农用地转用和征收审批、矿业权许可、土地开发整理项目安排等重大事项一律纳入集体会审；3、建立健全规范性文件合法性审查制度、“三统一”制度和定期清理制度，切实加强规范性文件管理，提高规范性文件质量。岳阳市国土资源局坚持无论是行政审批还是行政处罚的集体会审会议，法规科一律参加并发表合法性审查意见；4、完善信息公开机制。切实贯彻《政府信息公开条例》，修订国土资源政务信息公开目录，制定依申请公开政府信息办法，形成了以门户网站为窗口、电子政务系统为平台、政务大厅为依托的多角度、全方位的立体政府信息公开体系，确保公众的知情权、参与权。湘潭市国土资源局还利用征地拆迁补偿标准调整的机会，与《湘潭晚报》合作连续5期推出征地拆迁政策解读系列报道，受到了征补群众的热烈欢迎。
　　再次，直面社会矛盾，建立应诉和参加复议案件新机制。郴州市国土资源局始终坚持把行政应诉和参加复议作为一项重中之重的工作，制定了《郴州市国土资源局应复应诉工作规则》，规定具体行政行为实施机构和法制机构联合应诉和参加复议工作机制，提高了行政行为承办人员的法律意识和责任意识。近三年来，全省共办理行政复议案件近400起，协调征地补偿安置争议近150起。
　　最后，拓展工作渠道，延伸服务领域。集体土地征收补偿一直是社会矛盾比较集中的领域，湖南不仅积极地探索该领域的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等社会管理机制，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定。而且，为了切实保障失地农民的利益，还依照《湖南省政府服务规定》的立法精神，拓展行政服务新领域，延伸服务新内容。比如，湘潭九华示范区就针对得到补偿款的失地农民的可持续发展问题，与湘潭市妇联、湘潭大学法学院联合举办以“富而思进”为主题的基础妇女干部培训班，期望通过被培训干部的指导和感染，提升失地农村妇女的理财能力和个人修养，促使其适应失地后新的生活方式和工作方式，引导其管好自己的家庭，教育好自已的子女。
　　二
　　当前我国正处于改革的攻坚期、发展的机遇期，同时也是各种社会矛盾的凸显期，社会争议化解渠道不畅带来的畸形诉求表达急剧增加，城市化进程的非理性扩张和地产财政刺激下官员的政绩偏好，使得国土行政成为了社会矛盾的易发高发频发领域和社会媒体的聚焦区，暴力拆迁、自焚维权、矿产资源开采黑社会化现象突出。湖南作为中部经济后发省份，也无法逃脱上述大环境，国土行政中的违法现象亦比较普遍，突出表现在以下方面：
　　1、暴力拆迁尚难杜绝。以暴力威胁和断水电等非法手段强制征地拆迁的案件，违反国家征地拆迁补偿政策和标准安置案件，贪污、截留、挪用征地拆迁补偿资金的案件，征地拆迁中官商勾结、权钱交易的案件，时有发生。如2011年4月株洲拆迁自焚事件。〔4〕
　　2、“先建后批”土地开发利用模式引发的纠纷不断。长期以来，以各级各类开发区管委会为代表的地方行政主体为了吸引外资、发展市县经济，在尚未取得法定主体建设用地批准文件的情况下，先和业主签订《入园协议》，并违法承诺后者可先行开发，在造成即成建设事实后，再进行土地审批的事后补救。可是，一旦审批未果，在政府、农村集体组织、农民、建设业主、承建方、建筑工人、购房者（投资商户）之间就会形成连锁纠纷，甚至引发群体性事件。
　　3、矿产资源开发等领域的腐败问题严重。随着我国经济社会发展对资源能源需求的不断增加，矿产资源开发在保障地方经济发展的同时，也成为各类资本竞相进入的热门领域，以致这一领域腐败案件易发多发，严重破坏矿产资源开发秩序，导致国有资产和集体资产流失，生态环境遭到破坏，重大安全生产事故时有发生。违规审批探矿权、采矿权以及利用矿产资源开发整合谋取非法利益的案件，矿产资源出让中违反有关规定和程序、低价出让或擅自变更开发规划的案件，基层干部违规违纪参股办矿的案件，重特大安全生产事故背后的其他腐败案件，成为该领域屡禁不止的典型案件。比如湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室集体腐败案〔5〕；湘西花垣黑社会暴力夺矿盗矿案〔6〕，等等。
　　4、划拨土地违法转让现象突出。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”部分地方政府对取得划拨土地使用权的国有企业改制程序未尽严格监管的法定职责，造成划拨土地在尚未批准的情况下擅自转让，从而引发了不必要的纠纷与诉讼，严重影响土地的进一步开发利用，造成了不良的社会影响。
　　三
　　上述问题只有在法治国土的框架中才能得到根本的扭转。笔者以为，在“十二五”期间应着力探讨和完善以下几项工作：
　　其一，改革财政体制，打造法治GDP。众所周知，自1994年分税制改革以来，财权上移、事权下压，地方政府不堪重负，尽管省级特别是中央财政的转移支付不断程序化和制度化，但是毕竟是有求于人，还是没有“自力更生”来的“又好又快”，于是，地方县市政府开始经营城市，并在城市经营中化解着自己的财政危机，既有看得见的政绩，又有财政上的丰厚收入，两全其美、何乐而不为？这样，征拆不可避免。但是，“推土机推不出政治，推不出和谐社会，也推不出真正的城市化，反而可能推出不和谐，推出不稳定，推出上访，推出流血，推出官民对立，推出对政府尤其是基层工作人员的不信任。”因此，未来土政乱相的治理，仰赖于土地财政神话的破除和唯经济论迷思的破灭，在建立政绩评价和官员升迁考核多元化的过程中，最终走向地方社会的全面理性发展。
　　其二，加快集体土地确权工作，以物权制度和基础民主制度保障农民土地权益。我国采土地所有权、使用权和房屋所有权分离体制，这是中国社会主义制度的最为根本的特色之一，是我们讨论征拆问题永远也无法回避的核心问题，也是一切国土乱象绕不开的制度根源。试想官员们面对强拆甚至暴力拆迁为何那么理直气壮，道理很简单：土地是国家的，即便是集体的也可以一纸红头文件变为国有，我是政府官员，政府官员就代表国家，请从我的土地上消失，否则我拆了你；开发商的逻辑也有类似的法理基础：我得了土地使用权或曰土地使用权迟早是我的，你在我享有使用权的土地上所建的房屋必须拆除，“房随地走”即所谓的“房屋属地主义”嘛！〔7〕正是基于这种土地所有权现状，笔者认为，在实现集体土地所有权和使用权主体明晰化和长期稳定化的基础上，完善基础民主，扭转以村支两委的征补意志代替村民意志的局面，通过村民议事制度和物权刚性保障制度的双重保护，维护权属人的合法权益。
　　其三，强化国土规划的法案化和法律刚性。土地利用的无序和无效，很大程度上归因于土地规划缺乏应有的法律刚性，土地开发利用不是按照既有的规划实施的，而是土地规划依照资本和项目进行随意的调整和变更，这种严重违背信赖保护原则的国土行政方式，极大地损害了国土规划的刚性，也造成了国土开发利用中的极大社会浪费，导致了重复建设现象严重和动辄对新建工程实施爆破。其实，规划就是法律，国土规划一旦形成就理应不折不扣的执行。笔者建议，建立健全国土规划的人大审议备案和监督检查制度，提升其应有的法案刚性。
　　其四，加大国土信息公开力度。“阳光是最好的防腐剂”，法治国土的前提是国土的决策民主，民主决策的前提是公众参与，而要实现公众的有效参与，必须保障公众的知情权，公众知情需求的依法满足又需要国土信息的及时和全面公开。这既是《政府信息公开条例》的要求，也是服务行政的题中应有之义，更是正当法律程序的基石。具体而言，在国土行政领域迫切需要强化以下几个方面的信息公开子制度：1、土地整体规划和详细规划的形成和落实公开制度；2、土地出让金、矿产资源补偿费等国土资源规费征缴、上缴和使用情况公开制度；3、土地征收补偿标准的形成参数和具体分户补偿额度公开制度；4、国有土地收回依据、补偿标准，转让情况公开制度；等等。
　　最后，健全完善多元化的矛盾预防和纠纷解决机制。鉴于国土领域纠纷的多发性和多样性，为了纠纷预防和争议解决的实效，应建立健全：1、事前的利益协调机制。比如土地征补标准的听证制度，征补标准的多元磋商机制，征补诉求的多渠道表达机制，等等；2、事中的程序机制。比如说明理由制度，国土调查制度和证据制度，完善告知和送达制度等；3、事后的救济制度。比如建立复议专家库制度，国土复议委员会制度、国土复议人民监督团制度，重大诉讼行政首长出庭应诉制度，典型案例公示公告制度等。
　　【作者简介】
　　倪洪涛，男，汉族，1974年9月出生，河南禹州人，中国致公党党员，法学博士。现任湘潭大学法学院教授、硕士研究生导师。
　　【注释】
　　〔1〕许章润：《地权的国家德性》，再《比较法研究》2010年第2期。
　　〔2〕徐绍史：《跟进法治政府建设，全面推进依法行政》，载《国土资源通讯》2011年第15期。
　　〔3〕彭小云等：《湖南构建地方特色国土资源法制体系》，在《中国国土资源报》2012年5月30日。
　　〔4〕《湖南株洲农民因抗强拆自焚重伤》，载《新京报》2011年4月24日。
　　〔5〕赵文明：《湖南耒阳矿征办窝案续：一人被查百人闻风而逃》，载《法制日报》2010年11月26日。
　　〔6〕刘志杰：《湘西涉黑暴力夺矿团伙：小头目的身价都过亿》，载《潇湘晨报》2012年4月17日。
　　〔7〕倪洪涛：《新拆迁条例尚需正确处理四大关系》，载《求索》2010年第5期。