秋风：土地征收程序置农民于劣势

　　有关部门正在修订《土地管理法》。由于土地征收已经导致了严重的经济问题，因而，人们期望在修订《土地管理法》时对此类行政施加严格限制。首先需要大幅度缩小征收范围。现代政府确实有权进行土地征收准确地说是“征购”，但是，这种权力只应在极端特殊的情况下行使，即仅限于政府获得将用于“公共用途”目的的土地，至于一般工商业用地，均应由需地者与农民进行自由交易，政府进行规划管制，通过征取高额土地增值税。
　　但仅此还不够。即便是政府用于公共用途目的的土地，法律亦应设计严格而公平的土地征收程序，以限制政府的权力。原因在于，土地征收的主体是政府，对象是农民，这两者天然地居于不平等位置。正义的法律必然会抑强而扶弱，对于政府行使强制性权力施加严格的程序限制。而目前法律规定的土地征收程序显著地对农民不利。
　　不幸的是，《土地管理法》修订草案征求意见稿似乎并未试图改变这一点。我们不妨看一下其所规定的土地征收流程各个环节的主体：
　　市、县人民政府申报征收土地；
　　获得批准后，由县级以上人民政府予以公告，并组织实施；
　　征地补偿费由县、市人民政府确定；
　　村集体及农民对补偿方案有争议的，由市、县人民政府协调。
　　这样的法律设计实在令人叹为观止。县市政府既是征收土地的主体，按照征购理论，它们也就是与农民进行地权交易的主体。当然，考虑到这一交易的强制性，征地补偿费由县市政府确定，倒也可以理解。令人难以理解的是，双方对补偿方案产生争议，也由市、县政府协调。立法者似乎全然忘记了，这个市县政府本来就是争议的当事人。农民来来回回都在与同一个主体打交道。
　　英格兰历史上伟大的大法官爱德华库克爵士在著名的邦汉姆医生案中说：“任何人不应当是他本人诉讼中的法官，任何人裁判自己的财产都是不正当的。”他并依据这一点而第一次宣告了司法审查的理论。现在的《土地管理法》等于让一位当事人充当自己案件的法官，其结果如何，不问可知。
　　从这些条文也可以清楚看出，立法者并不知道如何进行法律思考。比如，整部法律中反复滥用“政府”一词，人们要问，“市县人民政府”是指谁？人大及其常委会、法院是否属于政府范畴？就本部法律而言，总该说清楚，具体行使征地权的又是“市、县人民政府”内部哪个部门？它做出土地征收决策应依据什么程序？该决策属于什么性质？被征收对象有没有权利参与此一决策过程？凡此种种重大问题，法律全部付之阙如。
　　土地管理法修订草案征求意见稿接着规定：“当对补偿发生争议时，由市、县政府协调不成的，由省、自治区、直辖市人民政府裁决，此裁决为最终裁决。”也就是说，对于补偿争议，被征收对象不得向法院提出诉讼。这一随意规定剥夺当事人诉讼权的条款，是否违反了《立法法》？当然，该法律修订稿也规定，“当事人对裁决程序有异议的，可向人民法院起诉。”问题是，法律规定的裁决程序本身对当事人公平吗？法律修订稿同时又建议，“这一争议不影响征收土地的实施”。这样一来，当事人提出行政申诉、提出诉讼，又有何意义？
　　可以说，上述规定只考虑了政府如何自如地行使权力，而没有给予被征收对象维护权利的基本渠道。法律如果按照这样的方向这样修订，只会让土地征收进一步成为社会矛盾的激化点。那么，合理的征收程序是什么样的？笔者提出三点意见：
　　首先，需要征收土地的当地政府，应当向相应的地方人大常委会提出申请，由人大常委会审查批准。如果征收规模较大，则应由人大批准，制定征收令。在征收令制定过程中，被征收对象可以参与。
　　其次，对于征收令本身，作为当事人的农民或市民可以提出异议。如果征收令由人大或其常委会发出，可向高一级法院起诉或向高一级人大、人大常委会申诉。即便征收令仍然由地方行政部门做出，发生争议，也应当由上一级行政部门或法院裁决或审理。
　　第三，在争议过程中，土地征收应当暂停，直到争议解决，方可继续执行。