于建嵘：实行村民自治是历史和现实的双重选择

　　不久前，针对“选举竞争行为不规范、贿选现象严重”、“没有严格执行相关法律法规政策”、“选举中产生的矛盾化解不及时”这三大问题，中办、国办下发通知，要求加强村民委员会选举工作。
　　从解决问题的思路来看，“两办”的文件主要集中在加强“村党组织要在村民委员会选举中充分发挥领导核心作用”和加强各级党政对选举的“指导”作用上。譬如，提出可以规定候选人的资格条件，提出正式候选人的竞选行为应在村民选举委员会组织下进行、禁止“私下拉票”，强调对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关。又如，村党组织和乡镇党政可对不协助政府工作的村民委员会成员进行批评教育，直至依法启动罢免程序。
　　在我看来，这些措施尽管强调要依法进行，但在保障村民自治权和发展村级民主上，还有需要进一步规范之处。首先，村支部与村委会之间由于权力来源的不一样，所产生的问题一直存在。尽管原则上承认村党委的“领导”地位，但村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，具有相对独立性。过于强调村党委在村委会选举中的“核心”作用，特别是对“竞选纲领”的审核把关，有将权力凌驾于村民选举权之上的嫌疑，其结果是改变了村民自治的民主性。其次，乡镇政府与村委会之间不再是行政隶属关系后，乡镇政府为了维护自己的施政能力和权威，更愿意村委会主任能受其控制。“未严格执行法律法规”，很多时候就在于地方党政干部为谋求自身利益而进行的干涉或不作为。通知中对加强“指导”的强调，可能会被利用来造成国家权力对乡村自治权的侵占。再次，选民投票的基础是候选人的竞选，文件仍不允许候选人独立地与选民接触、宣传，而要在村民选举委员会组织下进行，这是对村民和候选人的双重不信任，有违选举制度的本质意义。
　　其实，选举中贿选、暴力、威胁等手段盛行，在民主的初级阶段并不奇怪，它从另一个角度说明了选举制度已初步建立，因为票有用了才会拿钱买，而拿钱也买不到也会造成非法的手段升级。而矛盾化解不力，很大程度上是由于不正当的行为未得到及时处理，没有让非法竞选者付出代价，原因一是地方党政因各种原因追究不力，二是立法上存在空白或模糊地带。这些问题可以通过加强立法（如明确贿选定义、列举贿选行为）以及加强司法（如有力打击犯罪、如追究行政不作为者的责任）来加以解决。这样，在操作层面上，非法竞选手段会逐步得到遏制，村民选举会逐步走向阳光和公正。当然，反之则会减弱人们对现实环境下实行村民选举、村民自治的信心。
　　当然，贿选等不规范竞争行为多发，另一个重要原因是利益的驱动。村委会主任在征地、管理集体财产、分配国家各项补贴、救济时有寻利的空间，这与国家的土地制度、财政体系等有关。矛盾不能得到及时解决也与我国司法、信访等作为社会控制手段、权利救济渠道、正义实现方式的缺陷和不足有关。这些问题的解决是个长期系统的过程，但不能不开始着手进行，否则，非法争夺、操纵选举等现象不可能得到本质好转。对此，我建议选举中出现问题时，村民可以依靠向利益相对独立的司法机关寻求保护。正确的做法是要将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村委会权力来源的充分民主性和村委会职权的刚性。
　　总的说来，实行村民自治是历史和现实的双重选择，我认为只能前进不能倒退。村民选举中发生的问题，只能依赖村民自治在制度上和实践中的双重发展、成熟来解决。