刘放生：加快城市化，带动工业化和农业现代化

　　此前在农村老家土屋居住的七年中，对农村、农业、农民进行过多方面多角度的思考，从农业的角度，从土地、资金、劳力、国家、世界、外贸等的分析中感觉到，工业化、城市化进程中的农业危机具有客观必然性、长期性和突发性，而把农村、农业和农民综合起来放到工业化、城市化、农业现代化统筹发展，放到城乡经济、政治、文化、社会和生态协调持续发展的视野中来分析，又发现，改革发展到今天，不但要继续扩展强农惠农政策，更要集中十年八载的时间，把解决城市化放在更加重要的战略地位，切实解决城市化严重滞后的问题，用加快城市化来带动工业化和农业现代化，才能走向新一轮改革发展的新天地。
　　让农村成为“养老院”，第一代农民工“不行也得行”，但第二代、第三代农民工恐怕“行也不行”
　　一个又一个风清月明之夜，这样一个问题时常荥绕在脑际：居住的这山冲之外，全村560余人，400余人进城就业，余下的便是“蹒跚的老人”和“无妈的孩子”。这些“蹒跚的老人”，无疑会在这里带着他们生前准备好的杉木棺材荣归厚土，这对他们来说，或从历史的比较中而心满意足了，或“不行也得行”。可是，这些“无妈的孩子”，今后还会与他们的祖辈一样，怀揣比父辈、祖辈多出的几个工钱，再回到这山乡来养老吗？在农村老人那里，经常听到的只有一句话：“这些后生，宁在城里讨米，也不会再回到这里来当农民，我日后死了，也无人晓得”。但对于我来讲，在乡下时还不便对此轻下结论。
　　在近一年中，本人又有幸由省城而香江，然后折回，沿京广铁路一路蹒跚北上，直至京城。一路上，与不少城里人交谈过这样一个问题：现在不少的城里人开始向往乡村田园牧歌式的生活，一些地方的乡村游到了火爆的地步，何不就干脆长住到乡下去，尤其是年老的时候？得到的回答几乎一致：向往农村田园牧歌式生活的人不在少数，但真正让其一生离开城市到农村去，恐怕又不在多数。一路上也与许多进城就业的同乡年轻人在餐桌上、在漫步中谈到，在当前金融危机下，工厂倒了，回乡也要得，农村的面貌已有了很大变化。可他们却只有一句话：从小就听到过老人骂后生的话：“你再不学好，长大了就摸泥巴（当农民）”，现在长大了，只要农村劳动一天的工价还是低于城里的工价，就不会回到乡下去。看来，尽管城市好还是农村好，长期以来争论不休，但人们最终还是选择了城市。
　　细想一下，一个家庭，父子、父祖两代、三代，天天在城市里为别人赚税费，赚利润，当然也为自已赚工资。但让他们一生住着集体宿舍，吃着公共食堂；或吃住在工棚，或者是睡在租用的店门，吃着摆在门边一旁的锅灶；甚或是日走百家，夜缩一角。而每每到了年节，到了城市繁花似景、万家灯火的时刻，他们却怀着微薄的收入，沿路支付着各种各样的拥挤价格，艰难爬涉，一路奔波，精疲力竭地走进乡下那个一屋霉气的家。这就业的城市，这经济，这政治，这文化，这社会，这生态等种种现代文明，有那一样属于亿万农民工的呢？本人在乡下的多年中，每每年节之时，都会见到乡间老人牵着幼孙，伫立村头，注目远方，期盼儿孙归来，而儿孙经过长途爬涉，走进家门，却是一声旅途艰难之叹息。这青山绿水，这田园牧歌，这红砖瓦房，对他们来说，又有何意义呢？2006年春节过后，我照例到老家村遍访，全村568人，外出就业的劳动力341人，跟随外出的老幼90人，留村居住的137人，全村101栋住房中，有35栋空无一人。面对“苍翠的群山，清洁的流水，散落的民居，衰弱的农田，蹒跚的老人，无妈的孩子”，我们还有何理由，守抱着城市发展遗祸无穷的种种残缺理由，而不去帮助农民工，使其在经过一生甚或几代人努力之后的就业之地，获得一个简单的家呢？这绝不是一种文学式的玩味，而是睁开眼晴就看得着的现实：让农村成为“养老院”，第一代农民工“不行也得行”，但对于第二代、第三代农民工来说，恐怕是“行也不行”了。
　　城市化的严重滞后已成为工业化、农业现代化的“拦路虎”
　　在工业化、城市化和农业现化化的过程中，农民向城市寻求就业和迁移是一个必然的规律。但中国与世界的不同点有很多，其中最为突出的不同，就是中国的农民进城就业和迁移进城不是同一个过程，只有一部分进城就业的人实现迁移进城，而大部分人员没有实现迁移进城。有数据表明，2007年全国农业增加值仅占GDP总量的1129，离开本乡镇到外地就业的农村劳动力数量已超过13亿人，加上在本地乡镇企业就业的劳动力，共超过22亿人。如果按每个劳动力供养17人计算，供养人口达到37400万人，不包括事实上已进城的农村劳动力本人，全国至少也还有174亿人应随家庭劳动力进城而没有进城。国家统计局发布2008年全国人口变动情况抽样调查推算结果显示：2008年我国城镇人口60667万人，比2007年增加1288万人，乡村人口为72135万人，比2007年减少615万人，全国城镇人口占总人口的比重为45。68，比2007年提高0。74个百分点，城镇人口比重继续提高，但人口城镇化速度减缓。1996年至2003年，我国人口城镇化一直保持快速发展的态势，城镇人口比重由1995年的29。4提高至2003年的40。53，八年中提高了11。49个百分点。从2004年开始，我国人口城镇化速度有所减缓。从农民工的年龄上看，上海市统计局公布的一个统计分析报告称，2007年，上海市外来农民工达到403万人，超过23农民工年龄在34岁及以下。就这些数据，已足够说明，我国城市化已大大落后于工业化。
　　大量的流动人口，既处于城市的边缘，又处于乡村的边缘，成为最大的一部分边缘人口，使城乡经济、政治、文化、社会和生态都处于不稳定状态之中，甚至畸型发展。
　　首先，城市化滞后严重制约了农业现代化的发展。中共十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中描述了当前农村的种种困难和挑战，诸如农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系不健全，农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大，农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重等等。这些困难和挑战，几乎都与城市化滞后有关。比如，由于大量“蹒跚的老人”和“无妈的孩子”生活在农村，农地流转、规模经营难以进行，新型合作化无法起步，一个劳动力可以耕种数十亩、上百亩农田的生产能力无处发挥，可以增加的农田复种指数不能实现，农业分工分业停滞不前，各种购买成本超过城镇，粮食安全受到威胁，社会公共服务成本上升，乡镇行政体制改革进退维谷，村庄发展规划左右为难，家庭伦理一朝覆亡，等等。这些都与亿万农民工的城乡流动有关。如果能够加快城市化的步伐，实现劳动力进城就业与迁移同步进行，上述一系列问题都可能有相当程度的迎刃而解。
　　其次，城市化滞后制约了工业化的进程。2007年，全国城镇人口59379万人，占总人口449，而全国社会消费品零售总额89210亿元中有60411亿元在城市，占总额的6777。据中国社科院“中国社会状况综合调查”课题组2008年5月至9月的调查数据，城市家庭平均消费数额为28343。7元，比农村家庭17285元高出10000多元。2008年我国城乡居民文化消费需求总量将破7000亿元月，城乡的文化消费差距更大。而且，社会消费品围绕节日的流动人口运转，节日期间价格暴涨，节日过后，店门冷清，价格暴跌，使经济发展在时间上处于不稳定发展状态，还带来交通、治安等难题久不能解。加快城市化还有利于减少城乡社会和个人的重复建设，提高资金使用效率。在一些劳务输出地，已有一定数量的农户，农村一栋闲置房，附近城镇一套空置房，就业之地没有房，不加快城市化，有的人为了就业，这一生都不会住进自家的房屋，两头三为难。归总一句话，城市化滞后必然造成工业品和服务业市场需求不能随着生产的迅猛发展而同步扩大，最终制约了工业化和服务业的进程。因此，尤其要加快城市化步伐，从而为工业的发展，为第三产业的发展，创造良好的外部环境。
　　再次，城市化滞后给我国城乡生态环境带来了无穷的恶果。建设良好的自然生态环境，首先要求有自然地理上的城乡分工，在城市之外形成良好的田野和山林。如果广大的国土城不城，乡不乡，象个“蛇皮癞”，自然生态环境不可能根本好转。只有加快城市化，让工业进入城市，让大量的农村人口进入城市，实行集中治污，减少农村的生产生活污染，减少“垃圾猪”、“污水鱼”、“黑壳谷”，才能恢复农村自然生态，实现苍翠的群山，清洁的流水，优良的农田，为动植物提供良好的生态环境，为城乡提供良好的水源、空气和优质的农产品。
　　从以人为本的角度来讲，千百年来，普通老百姓的一生，无非就是为了“日求三餐，夜求一宿”，“生求四块壁头（房子），死求四块木头（棺材）”，“丰衣足食，安居乐业”。这本身就是政治，如何实现这一些，就是政治路线。其余的，如文化呀，社会呀，等等，都附着在这个基础之上。
　　总之，城市化的严重滞后，已经成为整个城乡经济、政治、文化、社会和生态发展的重大障碍。一心一意，聚精会神实施以工促农、以城带乡的城乡统筹发展战略，就要求工业和城市的持续发展。没有工业化和城市化的发展，就没有“促”的能力，就没有“带”的本钱，或者是促一时，带一时，留下一片半拉子工程，甚至不少的烂摊子，不是持续发展，而是曲折发展期。加快城市化，就能纲举目张，牵一发而动全身，实现城乡社会全面发展。
　　加快城市化是改革开放30年来历史发展的必然要求
　　改革开放30年来，在我国经济社会改革发展上，大的突破有两次。一次是1980年前后，从农村起步，搞家庭承包，几年下来，不仅解决了农村的温饱问题，也解决了城市的温饱问题，为工业化和城市化的新发展打下了基础。另一次是邓小平1992年的南方谈话。他在认真分析全世界、周边国家和地区发展的历史经验，特别是我国改革开放的历史经验的基础上，借用了毛泽东生前“过七八年又来一次”的句式，提出，“我国的经济发展，总要力争隔几年上一个台阶”，并对当时的种种认识误区和可能遇到的问题进行了分析。结果，工业的改革发展全面突破，促进了城市和农村的共同进步，带动了2亿多农民进入城镇就业。这两次大的突破，都是革命性的，开创性的。此后一些年来，党中央按照邓小平设计的蓝图，用不到10年的时间，也就是到中共十六大，就基本上实现了小康，进入全面小康建设的新时期，尤其是在农村改革发展上，取得了一些前无古人的伟大业绩，举世瞩目。近些年来，新的增长点在那里，新一个台阶在那里，人们一直在苦苦探索，积极建言。其中，加快城市化是一个共同的议题，而且声音越来越强烈。从主流思想界来讲，中共中央政策研究室副主任郑新立2003年9月便在《中国经济时报》上发表了《城市化不能长期滞后于工业化》的文章。我国著名的可持续发展战略专家、中国科学院牛文元教授也早就在全国政协会上提出“莫让城市化拖了现代化的后腿”。他说，目前，我国百万人口以上大城市在全国经济中所占的比重过低。我国城市化率与低收入国家相近，比中等收入国家低30个百分点。城市化发展水平滞后已经成为严重制约我国经济发展的“巨大瓶颈”，成为快速提高国家竞争力的“巨大瓶颈”，成为知识经济时代新一轮财富聚集的“巨大瓶颈”。牛教授连用三个“巨大瓶颈”来呼吁加快城市化，可说是无以附加的了。中国社科院三农专家党国英也于2009年2月3日在新京报撰文指出，首先要防止的是一个战略上的偏差，即防止把人口的城市化变成了一个土地的城市化。我国的人口城市化比例可以更高一些，加快城市化的速度还有潜力。在2020年，我们完全可以把人口城市化的比率提高到60以上。农村剩余劳动力以及相关的农村人口应该有序地在城市定居下来，减少“候鸟式”农村转移劳动力大军。农业不能养活中国的一半人口，否则永远谈不上社会主义新农村。不要希望农业领域就地转移全部剩余劳动力，也不要指望把几万个乡镇变成工业基地。要在现有几百个城市上把文章做足，让大部分剩余劳动力在这里定居下来。我们不害怕90的人口“养”10的农民，因为只要农民占总人口10，他们就不会是一年只劳动3个月的半失业者，
　　而是全年劳动的充分就业者。只要一个阶层在辛勤劳动，市场就会给他们一个说法，政府对他们的帮助就不会是简单地转移支付。现在地方政府有很高的热情去圈地扩大城市，就是不肯想办法把进城务工的农民留下来，这是令人头痛的事情。从劳务输出地农村的现实来看，从国民经济全局来看，要实现全面建设小康的目标，必须要有一个新的增长点，要上一个大台阶，这个大台阶，可能就是加快城市化，解决城市化严重滞后的问题，创造条件让进城农民工在城市安家落户的问题，以此来带动工业化、农业现代化以及城乡政治、文化、社会和生态的科学发展。
　　用城市化带动工业化和农业现代化的时机已经成熟
　　首先，加快城市化已在全党上下形成了广泛的共识。中共十七大报告顺应历史趋势，明确指出：“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”
　　其次，我国已具备了加快城市化的物质条件。一是城市空间有了较大的容纳能力。我国已建成城市660多座，建制镇20600个，其中县城1660个，城市建成区面积从1996年的202万平方公里增加到2005年的325万平方公里，年均增长54，明显高于同期城市人口44的增长速度。到2009年末，城市建成区和在建区就更多了。二是城市住房、供水、供电、基础设施已有了较好的基础。国家统计局2008年11月14日公开发布消息说，全国城市住房的空置量已达到133亿平方米，仅广东省2008年年末商品房空置总量就达到182461万平方米。全国城市交通和供水、供电、基础设施等，都已有了好的基础，其扩建的成本和利用率，无疑比分散的乡村要低的多。行政管理、社会公共服务如教育、医药等，其成本也比乡村要划算得多。真正的困难是住宅，但其占用的土地面积无疑比农村发展住宅占地要少的多。三是全国已有2亿多农村劳动力在城镇就业，有的甚至是两代人、三代人进城就业。只是他们还没有享受城里人的同等待遇，他们供养的人口如“蹒跚的老人”和“无妈的孩子”，还没有进城，还在落后的乡村苦斗。如果让这些人进城，不但不会减少就业，还会因为消费市场的扩大而增加二、三产业的就业。四是经过人民共和国60年的实践，积累了较为成熟的城市管理经验。
　　其三，中央集中性拿出4万亿元保增长、扩内需，还可以拉动地方数十亿元的投入，这就为城市化的加快发展，提供了历史的最好机遇。
　　在这样好的条件下，如果胸无大志，得过且过，困守渐进发展的常规，左顾右盼，修修补补，头痛医头，脚痛医脚，前怕狼后怕虎，被动应付，甚或慌不择路，好好的改革发展机遇，就有可能在我们的迟疑中，从我们的眼皮子底下一晃而过，遗恨千古。因此，我们要在认真落实中央强农惠农政策的同时，在一个时期内，团结一致，集中力量，加快城市化的步伐，用城市化带动工业化和农业现代化的发展，这样，就可能过几年又实现经济社会发展上一个大的台阶。机不可失，时不我待。
　　用城市化带动工业化和农业现代化要有超常的新举措
　　让农民工在城市落户，不只是个户籍问题。就当前来讲，要有一系列改革和发展上的大突破。要在坚持现有支农惠农政策的同时，大胆实施以下几个方面的改革和发展。
　　首先，工业化较为发达的地区，不要被一些国家城市化过程中出现的“贫民窟”所吓倒，要拿出当年改革试验的勇气和智慧，担负起加快城市化的重要责任，成为工业化的“大哥”，也成为城市化和农业现代化的“大哥”。要赋予这些地区以更加充分的自主权，这些地区要认真总结已有的成功经验，科学吸收消化世界城市发展的文明成果，放手改革开放，放胆放量，敢试敢冒敢闯，加快用城市化来促进工业化和农业现代化，从而率先实现全面现代化。
　　其次，要通过调整现有县域行政区划，加快县域城镇建设。要加快实施省管县（副厅级）。现有不少县城和镇的社区处于无管理状况，要实行县城建成区和规划区与农村分立，设县辖市，成立城市政府（副县级）。乡镇所在地集镇建成区和规划区与农村分立，设县辖镇，成立自治组织（科级）。有一定常住人口的集市建成区和规划区也与农村分立，设置乡辖镇，成立自治组织（副科级）。赋予这些市镇发展权限。市镇与农村分设行政区划后，农村现有的村、组两级机构不变动。乡一级可以暂不变动，但因事定人，也可以同时实行乡一级行政机构改革。在此同时，相应地调整县级政府的机构设置，把原县政府直接管理的、服务县内城镇的机构和职能，下放给所辖市镇管理，并值此加快地方基层民主管理的进程。实行这些改革后，所需人员在现有县乡在职人员中调配，不增加财政供养总人数。有了这样的改革，地方基层的政治体制改革，就有可能走出徘徊，走向一个全新的起点。
　　其三，要以城市住房建设为突破口，增加城市的拉动力。要在加快利用城市现有空置房的同时，在规划、技术、资金、土地、税费等方面，采取新的特殊措施，加快城市住房建设，向农民工提供充足适宜廉价的商住房和廉租房。流动的农村劳动力在城镇安家落户了，工业品的结构和第三产业以及医药卫生、教育、养老等的聚集效应就会显现出来。
　　其四，加快非城镇规划区土地使用制度和收益分配制度的改革，增加农村的推动力。一是加快确定农村土地集体成员权和时点。农村土地集体成员权和时点，应尊重客观实际，因地制宜，分类核定。农村户口的大中专学生，以取销大中专学生统招统分为时点，婚育新增人口以本次改革时间为时点，原政策内正常计划农转非，以户口迁出时为时点。凡死亡人口，以《承包法》实施时间为时点，之前死亡者，除林地和宅基地以外，以死亡时间为时点，之后死亡者，延包30年时的承包权继续有效，允许继承；之前死亡者不再有农地承包权。
　　二是由政府赎买农地承包权。对愿意长久放弃承包地的农民工，在确认其已有城市房屋后，按年度农转非计划，签订协议，由政府赎买土地承包权，发放一次性农地承包权补偿金，助其进城落户。农地承包权补偿金，可以一次性发放，也可以分期发放，还可以用政府发行的债券抵付。其放弃的承包地仍归原土地集体所有，集中承包给注册的农业专业户、重点户耕种，而不在土地集体内平均分包。得到政府发放的农地承包权补偿金进城落户后，遇到不可抗拒的外部因素如严重经济危机或战争等，是否可以回原籍种田度过难关，由政府的特珠时期政策决定。也可以实行农户以农村土地的承包权和宅基地使用权抵押借贷，由政府贴息，待其在城镇安家一定时期后，由政府按一定的价格，免除相应量的贷款，转为正式赎买承包权和宅基地使用权。
　　三是农地地租政府买单。可以参照历史上“一田三主”的作法，分区域按土地质量确定农地地租价格。对已全家进城但一时还不愿放弃承包权但又不自我耕种的承包地，可一定数年，签订协议，流转他人耕种，其租金由政府按协议年限一次性支付，或分年度支付。其流出的承包地，不在土地集体内平均分包，由土地集体集中承包给注册的农业专业户、重点户耕种，严禁弃耕荒废。流转年限到期后，允许再次选择承包农地的处置方式。
　　四是现有的农业各种补贴政策不变。政府增加用于赎买土地承包权和土地承包权流转的地租开支。在实行地租政府支付以后，现具有农地地租赎金和生产补贴双重意义的农业补贴，顺势转变为生产者补贴。这样，承包而不耕种者获得地租；既承包又耕作者获得地租和生产补贴两项补贴收入；租种者获得生产补贴。
　　五是建设一支身强力壮、技能全面、装备齐全，收益可观的注册农业专业队伍，使之成为劳务输出地农业发展的中坚力量，按市场需求耕种流转的承包地。
　　六是进城落户的农村人口，可以继续享有原在农村的房屋所有权和地基使用权。允许非城市规划区的农村房屋跨土地集体自由转让，也允许城镇人员到非城镇规划区农村购买农民的房屋，设置乡间养老或休闲处所。
　　七是对于林业承包地，因其生产周期长，可根据不同区域的自然条件，允许进城而不放弃林地承包权和林木所有权，也可以自由转让承包权和林权，受让者城乡不限。还可以根据需要，如建设森林公园等，由政府购买农民的林地承包权和林木。
　　八是除上述农地（含旱地）、林地和宅基地以外，农村其他公共用地如因征用等而增值的收益，现具有土地承包权但已进城落户的人，仍可按现有土地集体成员权，平等参与增值收益的分配。
　　九是对于农村宗族坟山的阴地使用，仍尊旧俗，但严格控制坟地占地规模，并不得预留坟地，先死先葬，后死后葬。因新葬坟而占地，应给土地集体一次性补偿，其损坏的地面作物或林木者，应给土地承包者一次性补偿。
　　（作者通讯地址：湖南衡阳县委宣传部421200）