郑永年：农民工问题与中国发展道路的选择

　　很多年来，农民工问题给中国政府带来无穷的经济和社会甚至是政治上的压力。金融危机之后，这种压力变得越来越明显，越来越具体。这同时也说明解决农民工问题的政治紧迫性。
　　但从现在所出台或者所讨论的举措看，很多带有头痛医头、脚痛医脚的性质。就是说，这些政策是用来应付农民工问题，而并没有长远的目光从根本上来解决。
　　本栏上周提到，在农民工问题上，中国现在的趋向实质上是要把目前的二元社会转变成三元社会，即在现有城乡差异之上再附加一个非工非农的社会群体，就是农民工的制度化。
　　如何解决农民工问题？对付眼前的问题和危机当然有需要，但更重要的是要把这个问题放在中国社会发展的远景中来考量。如果像现在这样下去，中国社会势必变成三元社会。
　　这个三元社会要比过去的二元社会还要难以治理，从而为巨大的社会动乱埋下制度性因素。另外一个选择就是废除农民工制度，有计划地、渐进地通过城乡整合向一元化社会发展。
　　正义的社会必须是开放的社会
　　农民工是中国户籍制度的产物。今天我们所看到的户口制度在中国的历史上并不存在。历史上，尽管中国是个农业社会，但人口具有高度的流动性。这里不仅仅是人口的区域流动性，更重要的是社会分层意义上的流动。
　　中国传统没有西方那样的阶级概念，更没有印度那样的身份等级概念，个人可以依靠自己的能力和努力往上流动。今天的户口制度是49年建国之后特定历史的产物，是政策的产物。
　　这段历史已经过去了，很难也没有必要再去追究谁的政策责任了。但这个制度未来如何发展，则是一个必须加以严肃考量的问题。
　　改革开放以后的第一代农民工还可以说得过去。他们本身是农民，因为农村改革，他们从农业人口中分化出来。这是历史的必然。
　　但是今天，第二代农民工开始逐渐成为主体，并且第三代也开始处于成长阶段。除了“农民工”这个人为的身份，他们和城市居民没有任何实质性的区别。
　　一个正义公正的社会不会是个绝对平均的社会或者毫无城乡差别的社会（到今天这些还是停留在空想阶段），但必须是个开放的社会。也就是说，社会必须是包容性的（inclusive）而非排他性的（exclusive）。
　　农民工制度的存在，不管其有怎样的历史和现实的原因，说明了中国社会在很多方面仍然具有排他性质。
　　排他性社会意味着什么？就是说在一个社会中，一个社会群体（往往是强势社会群体）的生活品质水平的提高或者维持一方面必须依赖于另一个社会群体（往往是弱势社会群体）的贡献，但另一方面同时又排挤后者的进入，阻止后者来分享前者的生活品质，并且社会群体之间的界线往往是通过各种制度化途径来划定的。
　　在人类历史上，这种排他性的社会在很多国家的各个阶段都存在过。尽管人类已经进入了后现代社会，但社会的排他性往往会通过不同形式保存下来。
　　笔者在上周已经简单论述了为什么中国存在的排他性的农民工制度安排既违背人本原则，也违背生产力解放原则。再进一步说，这样的社会绝非和谐社会，而是会充满着各种各样的冲突，甚至包含有潜在的革命因素。废除农民工制度就是要保持中国社会的开放性。就是说，如何对待农民工关乎中国社会的发展方向，是朝开放社会发展还是倒退为一个封闭社会？
　　城市须吸收够多的农业人口
　　农民工问题也关乎中国经济制度的发展方向。工业化和城市化是一对孪生姐妹。同时工业化和城市化也为城乡一体化提供了巨大无比的动力。从农业分化出来的农民工流入城市具有高度的自发性，政府就可以利用这种自发机制，在满足工业化需要的同时消化从农业中分化出来的剩余劳动力。
　　自改革开放以来，通过工业化和城市化来推动经济发展，这是中国各方面的共识。当然，城市化不能仅仅理解为大城市化，建设一大批中小城市群更能符合中国的现实。
　　实际上，上世纪末中国政府提出西部开发政策时，就有专家建议要通过建设中等城市群的办法来发展西部。这个建议在今天和今后也仍然有效。
　　城市化还是消化农业人口的最有效途径。农民工（尤其是第二和第三代）转变成城市居民就会给各种服务业的发展提供人力资源。
　　在农业剩余劳动力流向城市的过程或者城市化过程中，中国的户口制度本来可以扮演一个积极的作用，就是说，这个既定制度使得政府可以有计划地来推进城市化，从而避免一些国家盲目的人口流动。
　　如墨西哥和印度等国家，因为政府没有能力控制人口流动，大量人口进入城市，尤其是大城市，从而造成了城市贫民窟。在那里，尽管农民进了城，但他们的权利也同样得不到保障。
　　可惜的是，中国的制度优势没有发挥出来，因为各级政府本来就没有意识和政策来消化农业人口，户籍制度是被用来维持和巩固现存制度。
　　农村本身的问题尤其是这些年来成为政府重点的“三农问题”的解决最终也是依赖于农村人口的减少。例如去年提出的“土地流转”政策。
　　如果农业人口不能减少，土地如何流转？土地流转的核心并不是土地本身，当城市没有能力吸收消化农业人口的时候，土地如何流转？只有当多数农民流转出去之后，土地才能流转。
　　从政治上说，在城市能够吸收足够多的农民工之前，土地流转会是很危险的。另一方面，也只有到了大部分农业人口流出去之后，农业本身的工业化才有可能，剩余的农业人口也就有机会通过规模生产提高生活水准。
　　人口过度分散谈不上品质服务
　　农民工问题如何解决更关乎于中国政府改革的方向。通过这些年的实践，中国政府改革的方向应当已经明确，那就是政府必须负责提供必需的公共服务，即服务型政府。
　　但任何公共服务，如果是要可持续的，就必须具有一定的规模。公共服务如医疗卫生、社会保障、学校、娱乐等等的提供必须有足够多的人口。
　　例如一个数百人甚至数千人的乡镇很难提供高质量的医疗、学校教育服务或者维持一个电影院，但一个数十万人的中等城市就可以。没有达到一定的人口，公共服务就不可持续。因此历史地看，服务也一般发生在城市。中国政府如果要转变成服务型政府就必须包括农村人口。
　　但是要对过度分散的农村人口提供品质服务并不现实，因为成本极高，很难维持。这就需要通过城市化来进行。就是说，政府可以结合城市化，通过农村人口的城市化来达到本身的转型。
　　自然，如果能够把广大的农村人口纳入公共服务范畴，政府更可以获得巨大的政治支持力量。
　　丛这些方面来看，尽管农民工问题的出现和严峻化在眼前来说给政府带来了非常大的压力，但从长远来看，这不是一个负担，而是一个巨大的契机。如何把压力转变成契机一是取决于领导层有关中国发展的大思路，二是取决于如何来制定有效的措施并加以落实。