刘毅：宪政先于民主

　　我近来一直在思考宪政与民主之间何者优先的问题，这个问题决定着八二宪法如何实施。我下面只是纲要式地勾勒主要逻辑线索和论点，今后会有更加详尽的论证。
　　首先谈谈这一问题的缘起。
　　自西学东渐以来，无数西语西词进入中国语言与中国文化，这些西语西词所代表的观念与制度则深刻地影响到经历千年巨变的中国社会。例如新文化运动中最为响亮的口号：“德先生”与“赛先生”民主与科学，对于此后近百年中国社会之发展演进，可谓意义重大。不过，科学与民主虽然总被相提并论，其命运却是大相径庭。追求富强，是近代中国最为紧迫且坚定不移的目标与战略，而现代科学技术，作为实现富强最为有效的工具理性，便获得了无可置疑的正当性和优越性。我们看到，即便是在“无法无天”、“横扫一切牛鬼蛇神”，文化精英被批斗，大学体制被废除的文革时代，国防工业、科学技术研究和工程技术人员仍有生存发展的空间。科学技术现代化是“四个现代化”之一，科学家曾是几代少年儿童的职业理想，“科学”一词的涵义甚至已经超出了自然科学本身的属性，具有了“正确的”、“正当的”一般性意义，例如我们正在倡导的“科学发展观”，其实本意是指“正确的”“合理的”发展观，而非指涉自然科学领域的问题。
　　在现代中国，民主同科学一样，作为一种观念和制度的正当性从未被否定或质疑过，但是民主的遭遇却远比科学复杂跌宕。且不说民主制度的建设和实施，仅就对“民主”概念的理解而言，就是一个难以言尽的吊诡话题。我们知道，民主源自古希腊的城邦政治，但城邦时代的直接民主不过是现代民主制度的前身和雏形而已，后者更多的来自近代英美法等国的政治实践，而英国、美国、法国各自的政治实践和民主观念也有很多不同，还有来自左翼的共产主义社会主义理论以及苏俄的布尔什维克革命又为民主观念的光谱增加了复杂的成分。因此，民主在世界范围内都是一个异常含混多元的概念，有直接民主与间接民主，有社会主义民主与资本主义民主，有自由民主、宪政民主、代议制民主，也有大众民主、领袖民主、人民民主。而作为继受者的现代中国，似乎成为民主理念与制度的试验场，从孙中山、蒋介石到毛泽东，从北洋政府、国民政府到新中国，似乎都是民主的拥护者和倡导者，但是此民主与彼民主之间相去不可以道里计。即使到了改革开放三十年的今天，中国知识界对民主的理解亦很难达成共识，例如俞可平从正面论证《民主是个好东西》，王绍光则从批判的角度谈《民主四讲》。
　　民主与科学不同之处在于民主意义之含混歧异，但其与科学仍有相同之处便在于民主也被赋予了无可置疑的正当性和迫切性，民主成为良善政治与理想政体甚至是所有政治理想诉求的代名词，而远远超出了其原有意涵和功能。现代中国政治的话语逻辑似乎是这样的：只要是民主的，就是好的，正确的；只要是不好的，就是不民主的；只要是改革现有政治制度和政治观念，就是要追求民主化。一方面官方始终强调我们要建设一个民主、富强的文明国家，另一方面，体制外的抗议者也在诉求民主改革或民主运动。那么我们不禁要问：此民主是否是彼民主？民主化是什么意义上的民主？政治改革是否仅仅意味着走向民主？我们是否过分地强调民主，甚至神化了民主，从而忽视或者说因民主之名而遮蔽了现代政治中同样重要甚至更加重要的其他方面？例如宪政。
　　其次谈谈宪政缘何先于民主。
　　此处所说的宪政先于民主，有三层意思：第一，从政治学法学的角度来看：宪政的价值高于民主；第二，从历史社会学的角度考察：宪政的发生先于民主；第三，从现代政治转型的经验总结，宪政应当先行于民主。
　　在论证宪政先于民主之前，必须先将宪政与民主的概念做一界定。首先需要声明，笔者认为，无论从观念还是制度，从规范还是现实层面来说，宪政与民主分属两个概念，两种制度，而非有些论者所认为的民主等同于宪政或民主包含宪政。当然，如前所述，民主概念纷繁复杂，宪政概念亦内涵丰富，为论述方便，笔者自取其最为核心的属性为其定义，即宪政者，限权、分权、权力制衡也，同时以保障人权为鹄的；民主者，主权在民也，现代民主的制度层面为普选制与多党制。民主制，与君主制、贵族制、寡头制以及神权制等对立，宪政则与各种形式的极权专制即政治权力无所限制的体制相对立。
　　若以宪政和民主两项基本制度的存在与否作为指标，可以得出四种不同的排列组合，即有宪政有民主的国家（简称A类国家），有宪政无民主的国家（简称B类国家），无宪政有民主的国家（简称C类国家），无宪政无民主的国家（简称D类国家）。以此分类法具体考察古往今来世界各国的政治实践，可以认为以美英法德为代表的大部分当代西方国家皆可归入A类（某些国家虽然有名义上的国王存在，但实质上是虚君制的立宪民主国家）；近代英国（即实行普选制之前）、当代的新加坡应属B类国家；古希腊城邦、当代俄罗斯以及魏玛德国应当归入C类；当代的朝鲜、古巴等国是为D类。在此四类国家中，A类显然属于最优，D类属于最差。关键是B类和C类的比较，一般会认为B类优于C类，即有宪政无民主优于无宪政有民主。
　　民主指涉权力的归属问题，而宪政旨在解决权力的行使问题，优良政体或良好政治的首要问题不是权力的归属，而是权力的行使。宪政所体现和保障的价值是自由和权利，而民主则侧重于平等和参与，两者固然都很重要，但是如果一定分出轻重缓急，有所取舍的话，应当是前者重于后者。其中的政治原理与法理不难辨析。简单来说，现代政治的理论逻辑在于，人生而具有自然权利，为了摆脱自然状态的无序和危险，从而结成社会契约，让渡部分权利组成政府，政府的权力经由分权形成制衡，个人的自然权利在任何情况下都不能被非法剥夺，这些权利中的生命权、自由权和财产权是人之为人的根本保障，因此是最为根本的价值和权利，而保障这些权利和自由的最好方法就是宪政制度。只有在确保自由和权利的基础之上，才有可能平等参与公共事务的决策或选举政治领导人。或者退一步说，仅有宪政而没有民主的制度，是可以保障公民自由与权利的制度，是不坏的制度；而对于仅有民主而没有宪政的制度，虽然有权参与公共事务决策和选举领导人，但是公民的自由和权利却是处于不安全和不稳定的状态，因为政治权力没有得到真正的约束，自由和权利有被随时剥夺的危险，没有宪政的民主制度也是非常脆弱的，魏玛德国即是明证。这样的制度虽不是最坏的制度，却是危险的制度。因此，如果一定要在宪政和民主之间做出取舍、分出先后，应当是宪政优于民主。
　　此外，从世界各国政治演进的历史经验来看，抛开古希腊城邦时代的雏形民主不论，现代政治的演进规律，一般而言是宪政先于民主，即宪政制度先于民主制度发生和建成。这方面的典范就是现代政治制度的发明者和先驱英国。我们知道，英国的宪政制度早在1215年大宪章时代就已起步，大宪章是国王对贵族妥协、贵族对国王限权的产物，自此，国王与贵族虽然屡经博弈争斗，但是权力制衡的格局未被打破，制服了专断权力，也就为自由与权利保留了广阔的空间，英国也因此而成为最具自由传统的国家。其后，随着社会结构的变革，市民社会和中产阶级开始出现和崛起，更多的人要求参与政治决策，民主制度亦相伴而生，因此总体而言，英国的政治演进是渐进与稳健的，而美国则是英国政治传统的继承者，因此在建国之初，当时的立国者们更多考虑的不是政治的广泛参与，而是对政治权力的约束与制衡，三权分立与违宪审查是美国人在英国基础上的创新与发展。反观法国和德国，由于同英美在社会经济结构、历史文化背景以及哲学思维方式（经验主义与理性主义）等的不同，他们走过了一段曲折而痛苦的现代转型之路。法国直接从专制政治向激进民主过渡，在革命浪漫主义与道德理想主义的指引下，为了人民民主的崇高目标，放任了权力与野心对自由和权利的肆意践踏，其间一波三折动荡颠簸之后，才建立起比较稳固的宪政法治制度。而德国也是在赶走皇帝后制定了一部在当时堪称典范的现代宪法，建立了一个形式上颇为现代的民主制度，但是宪政法治自由人权的理念尚十分薄弱，国家主义、民族主义乃至法西斯主义终于占得上风，宪法成为具文，宪政尚未发育成熟便被破坏殆尽，因此而有纳粹时代的灾难。众所周知，希特勒是经由民主程度选举上台的。因此，我们可以总结道，先有宪政者，自然会演进至成熟的自由民主或宪政民主制度；而先有民主者，则民主制度缺乏强有力的宪政法治保障，终究难免一番动荡折腾，而且专制权力很有可能钻民主的空子或使民主徒有虚名。
　　最后谈谈宪政如何先于民主。
　　法国、德国在现代政治演进中提供了丰富的经验教训，但法德无论如何还是在西方的传统之内，对于完全没有宪政法治自由民主传统的非西方国家来说，政治的现代转型显得更加艰难和危险，我们也可以看到，当今世界有宪法而无宪政，有法制而无法治，特别是有民主之名而无民主之实的非西方国家仍属大多数，很多国家都有一套表面上与欧美国家无异的选举制度和多党制度，但其实质仍为专制国家，权力无以制衡，权利无法保障，或者领袖独裁，或者政府空转，仍然徘徊在传统与现代的门槛之间，进退失据。
　　如前所述，在现代中国语境中，也许是五四时代“德先生”的声名过于卓著，以至于遮蔽并压倒了同样来自西方现代政治经验的宪政、法治、人权、自由等观念，以为民主可以代替宪政法治，以为民主涵盖了自由人权，或者干脆以民主的名义取消否定了宪政法治与自由人权。这是对民主的简单误解和粗暴滥用，直接导致了史学家余英时和林毓生等所指出的近代中国“激进主义”思潮与运动。原本来自西方现代性意义上的自由宪政民主，演化为苏俄式的革命民主和人民民主，民主被李大钊、陈独秀理解为“庶民的胜利”和“劳工神圣”，这样的民主虽然宣称主权在民、人民主权，却是以牺牲宪政法治自由人权为代价的，只解决了政治权力的归属问题，却没有甚至没有想到解决权力的行使问题。
　　在中国政治转型历经百年探索之后，我们应当能够深刻全面地理解现代政治的价值内涵，并从西方以及世界范围内的政治经验中汲取智慧，而不再是仅凭浪漫激情或道德理想去设计变革之路，并幻想“毕其功于一役”的速战速决式胜利。同时还要警惕民族自卑屈辱心态下的赶超意识，意图“超英赶美”，跨过中间阶段直抵天国，对转型中的蹉跎曲折没有耐心。因此，我们希望全社会能够达成共识，像接受市场经济一样接受法治、人权、司法独立、分权制衡的观念。民主社会的前提是一个同质化的社会，无论左派右派执政，都是在宪政法治人权的大框架之内，不会出现极左或极右的政党或政客以煽动民意或主打民粹的方式攫取政治权力，一个成熟良好的宪政体制，也不可能给这样的政党或政客提供机会。因此，我们期待司法独立的步伐进一步加快，人大对政府的监督进一步加强，公民的自由和权利得到进一步的保障。在立法时代、司法时代之后，期待中国宪政时代的到来。
　　本文为在《宪政离我们还有多远？纪念八二宪法三十周年学术研讨会》上的发言，载《战略与管理》2012年第34期合编本。