蔡继明：宪法不是尚方宝剑

　　《财经文摘》记者齐介仑
　　蔡继明，1956年生于河北唐山，清华大学人文社会科学学院教授、博士生导师，第九、十、十一届全国政协委员，民进中央常委，民进中央经济委员会主任，民进北京市副主委。
　　财经文摘：目前针对土地制度问题在学界基本有两派，一派支持地权私有，一派是集体化，争议较大。我已采访过郭松海，发现您和郭松海都针对小产权房及土地制度问题在2008年两会上有提案呈现，想知道您对此的概括性观点。
　　蔡继明：我近些年对土地问题做了一些研究，我觉得小产权房实际上是在一个大的背景下，也就是农村建设用地的流转这个背景下发生，它只是这个比较大的问题里面的一个重要方面。农村建设用地流转当中存在的问题背后，就是整个农村土地制度这样一个大的背景，而农村的土地制度其实又和城市的土地制度不可分割。如果要让我谈当前土地问题的看法，我的主张是，我们的土地制度已经到了必须改革、非改不可的阶段。
　　怎么去变革呢？我个人认为，应该是朝着土地私有这样一个方向发展，那么土地私有的理由当然有很多。我提出一个很重要的依据就是，我们宪法里面有一个规定，这个规定是自相矛盾的。一方面，城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，接着宪法还有另外一条规定就是，国家为了公共利益的需要，可以对农民集体的土地实行征收或征用。这里就带来了一个问题：你为了公共利益才能征收征用，那么，如果是非公共利益的需要，在城市建设、城市发展、商业开发过程当中，如果你需要占用农村土地，怎么办？这就面临一个两难选择，按照宪法，你肯定得要政府出面，先把集体的土地变成国有，然后才能用于非农业开发，用于城市发展和城市建设。
　　这个时候如果政府出面征用农民土地，一方面是合法的，所谓的把集体变成国有的土地，因为宪法是这样规定的。但另一方面你又是违法的，因为宪法说，你必须是出于公共利益的需要，你才能征用农民的土地，现在你是非公共利益需要。但是反过来你不征用农民的土地，你让开发商和农民集体自己去讨价还价、自由交易，那么交易的结果就会出现非国有的工业用地，那么，非国有的城市和工业用地这又违反宪法。因为宪法规定，城市的土地是归国家所有的，所以，目前的情况导致我们面临一个非常尴尬的局面，宪法如此规定实际上造成了地方政府80左右的征地行为其实都是违宪的，因为其中大量的征地并非出于公共利益的需要。
　　要改变这样的状况该怎么办呢？你和宪法有矛盾肯定是不行的，矛盾必须消除，消除矛盾的最佳途径就是规定国家只有出于公共利益的需要，你才能征用农民土地，那么这样一来，你就必须得允许城市里有多元的土地所有制。也就是说，除了国有土地之外，你必须还得有集体的土地，或者私人的土地。如此，出于公共利益的需要，国家征地实行国有，非公共利益的需要，你国家就不能去征地，也就不能变成国有。除非你把他买过来，而且你愿意买，他还得愿意卖。这是公平交易，如果不是如此，就应该允许私营企业、国有企业和农民自行地进行市场交换、产权转换，这样一来呢，在城市里边就会出现国有土地、非国有土地乃至于私人土地多元产权并存的局面，这是就城市土地制度改革。我想第一步可以推行这样一个做法，
　　接下来就面临农村土地制度变革。农村土地现在是集体所有，实际上存在着很多弊端，也就是说农村的集体产权不明晰，到底是谁在代表集体行使土地所有权呢？最后常常是村干部、乡镇干部。可是按照《村民委员会组织法》，村干部、村委会和乡镇政府都不是土地的所有者，他们仅仅是集体经济的管理者，管理者不能代行所有者的职权。而目前这样一个状态往往造成了这些人滥用职权，这就会侵害农民的利益，这是一个弊端。另外一个弊端是，政府在征用农民土地的时候，常常不是和农民打交道，因为土地是集体的。那么，政府和谁打交道呢？就和这些地方的官员，和这些村干部、乡镇干部打交道。因此，农民的利益常常得不到反映。在征地过程当中，大量群众上访案件，如果不是在征地环节农民没有得到合理的补偿，就是得到了补偿但中间被拦截了。
　　现行的土地制度是集体所有制，也就是说，你集体的土地，农民不占白不占，所以大量的农民虽然进了城，但在农村还占着宅基地，还占着承包田，因为你不占就得无偿地交给集体且得不到补偿。所以他宁可一方面在城市打工十几年二十几年。另一方面，他的土地又闲置下来，这也不利于土地的集中。你如果把土地私有化，农民就可以真正代表自己的利益，来和政府、开发商讨价还价，那么农民就会从中得到合理的补偿。在农民看来，政府最大的惠农举措，就是把土地的所有权交给他们。因为在整个工业化、城市化进程当中，土地的价值是越来越高的，你如果想让农民搭上、赶上我们城市化的这班车，你就应该把土地的所有权归还给农民，让农民真正的获得财产性收入。
　　中共17大报告里也谈到，让更多的群众获得财产性收入。农民有什么财产呢？农民除了土地、除了宅基地，他没有什么别的财产，你不把这些财产的所有权给他们，他们怎么可能以此获得财产性收入呢？现在农民贷款都没有抵押品，你把土地所有权给他们，农民就可以抵押、可以转让、可以出租，而且必要的时候，他们进了城，找到了稳定的工作，就可以把土地整个转让出去。农民转让了土地，得到了合理的补偿，留在农村的劳动力获得了更多的土地，就可以实现规模化经营。现在的农村土地一家一户只有7。5亩。这么小的土地经营规模，你怎么可能让农民依靠农业生产致富呢？！天方夜谭，根本不可能的。所以我建议，第二步改革要把农民的土地所有权要归还给农民。
　　第三步，回到城市。城市里边原有的国有土地，如果继续是由国有企业使用或者是由政府使用，那它还可以保持国有，如果原有的国有土地已经交给了私人使用，它的性质已经是分非公益性质了，那我的建议是，也把这部分国有的土地按照土地的用途，划分为公益性的和非公益性的，非公益性的土地也可以实行非公有制。这样，从城市到乡村，我们整个土地制度就可以统一起来。
　　在农村里面，也可以保留一部分集体所有，比如学校、村公所、养老院、公共娱乐场所、道路、广场，当然还可以继续实行集体所有。现在土地是国有的，中央政府没有土地，省级政府也没有土地，可是虽然说他们没有土地，手里却又掌握着最终的、重要的决策权，这就会造成整个的责、权、利不统一。
　　这是我对整个中国土地制度改革的一个构想。
　　财经文摘：不知道您是否听说年初黑龙江富锦等地农民收回土地所有权的事件？
　　蔡继明：我听说了。黑龙江富锦，还有陕西的三门峡，这两个地方都有大量的农民提出对土地所有权的要求，江苏宜兴的250户农民要求获得宅基地的所有权。应该说，目前农民要求获得土地所有权的呼声是越来越高了，他们已经不满足于你简单地给我一个土地补偿费了，他们要求掌握自己对土地所有权，然后实现一种公平的交易。
　　财经文摘：有人提到，私有化是不可能的，而且私有化还需要修宪，修宪的过程很复杂，也很漫长，并容易造成社会动荡。我不知道您怎么看这个问题。
　　蔡继明：这根本不是一个理由！有人说，土地能不能私有不是政府说了算，也不是什么党说了算，也对，是需要通过宪法。但是，第一，宪法是人制定的，是可在中共中央建议下修改的。关键是土地私有是否有利于我们生产力的发展，是否有利于推进我们的工业化和城市化进程，是否有利于三农问题的解决，如果回答“是”的话，那么中央就可以提出修改宪法。你不能因为现在宪法说土地国有，那么就不能私有。我们可以在宪法正式修改前先试点。
　　我们三十年的改革开放，你说哪一项不是在违反宪法？
　　在修改宪法之前，大都是基层已经有了实践，有了群众的一些做法，包括土地家庭承包制，包括市场经济，包括以前土地使用权的有偿转让，包括保护私有财产的政策，这些都是在宪法没有修改之前就已经由中央认可的，甚至在中共的代表大会上，都提出来的，紧接着在第二年第三年，才进行宪法的修订。
　　所以，我们不能以宪法怎么说，就断定在现实中不能去试点、不能去尝试，那我们还改革干什么呢？改革本身不就是改变不适合经济基础的上层建筑、不适合生产力发展的生产关系吗？
　　宪法没有规定所有的生产关系都是适合生产力发展的。
　　我们本来就处在一个转型期，我们的经济和社会处在一个急剧的变化过程当中，宪法也可能长期稳定，但总是需要过一段时间就调整一次的。所以，我觉得以宪法拿出来说事，本身就不是理由。
　　今年我的提案就是妥善解决小产权房的问题，已经提交到了全国政协。还有一个是关于农村建设用地的流转，这个是以我们民进中央的名义提供给全国政协的。今年到下半年，我们还要以小产权房、宅基地这样的问题作为民进中央经济委员会的重点调研课题，我们还要去做。
　　财经文摘：明年您是否还将就小产权房和土地制度做相关提案？
　　蔡继明：我肯定会提，因为一个制度的变革肯定是要靠多方面的呼吁，是要靠多方面的交流反映社情民意。我们会通过大量的调研，从而形成进一步、更加完整、更加完善的方案和政策建议，明年必要的话，我们还要提，肯定会有的。