于建嵘：谁在承受截访的成本？

　　截访主要是指地方官员采取某些手段把上访民众拦截在中央或上级有关部门信访登记之外而强制性带回原籍的行为。在中国现实政治生态中，截访已是一种被默许的工作方式，是“接访”工作的重要组成部分，其目的就是减少上访人员滞留北京及避免增加本地的上访登记量。
　　从历史的角度来看，截访有一个从明规则到潜规则的演变过程。自1951年5月毛泽东要求重视人民的通信工作后，信访工作就成为了执政党和政府的一项重要工作内容，信访也就成为了民众解决各种社会问题和冲突的重要途径和方式。然而，大量民众为了解决各种具体问题纷纷到北京上访，“给中央机关的工作增加很多困难”。因此，在1957年底，根据全国信访工作会议的建议，中央一方面要求各省市主要负责人主管信访工作，以保证问题解决在基层；另一方面要求内务部制定了一套管理上访者的制度，其中就有在北京郊区建立劳动场所，组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动，接受政策教育，然后回地方处理。到1961年，中央有关部门赋予了信访部门接访的权力，截访也就成为了一个刚性的制度。有关通知规定，公安机关对外地来京“纠缠”的上访者进行收容，听候地方来人处理，并可由公安机关配合地方信访部门把上访人强制回籍。1982年国务院出台的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》则把接访制度与收容遣送制度融为一体。同时，有关规定明确要求，对屡遣屡返者，由主管接待单位通知有关省、市、自治区派人来京接回处理。有的省市甚至规定，发现集体到京上访，可以要求火车就近停车而强制其下车。近几年来，执政者提倡“以人为本”，特别是随着收容遣送办法被废除，强制性接访也就失去了其合法性，但并没有因此而消失，截访仍然是接访的主要形式。每到“敏感”时期，数万名接访人员或在北京“上访村”布控，或直接到国家信访局等国家机关门口进行拦截。之所以如此，一个重要原因就是信访责任追究制的进一步强化。中央和省市为了使问题解决在基层，减少对上访民众对北京和省市所产生的工作和社会稳定方面的压力，逐级下达信访工作责任目标考核。在这些考核指标中，群众进京或赴省市上访是最为重要的考量。如果不能完成这些目标，轻则予以通报批评、谈话诫免，重则“黄牌”警告甚至实行“一票否决”，追究有关领导的党政纪责任。正是有如此刚性的要求，各地党政才不惜成本进行截访。
　　事实上，截访所花费的经济成本已成为了地方政府的沉重的负担。目前，全国各省及地市一级党政在北京都有长驻机构，这些驻京机构有的在北京建有宾馆，有的则长年包租宾馆办公，而其主要工作就是接访。到了所谓“敏感期”，一些到京上访较多的县甚至乡镇也不得不派人来北京“现场办公”。例如，中共十七大期间，为了保证所谓“零进京”，从9月28日到10月25日，河北省某个上访问题并不严重的县组建了驻京工作组进行截访和劝返，人员包括主管信访工作的县委副书记、县政法委书记、信访局、法院、检察院、公安局等部门的主要领导和工作人员25人。这个县4个有上访人员的乡镇，分别还派出2至3人到北京值班，全县到京接访的人近36人。据最保守的估算，这个期间，整个河北省进京接访人数达到了5千多人。全国象河北省这样进京上访较多的省近10个，加上其它省市，全国在北京接访人员近10万人。这么多官员和工作人员到北京来接访，对基层政府来说是一笔不小的行政开支。且不说接访者的日常消费，包括吃、住、行、通讯费等，也不论被接访后访民的吃、住、行及遣返费等，就是所谓的公关费也够地方政府受的了。这些所谓的公关费，主要是到上级信访部门请客送礼，沟通信息，以销减本地上访者的登记数目用的。对基层政府来说，承受接访所产生的经济成本，虽属无奈，但也会尽力而为之，因为这些钱并不由官员个人承担的，最终要由纳税人来买单的。
　　如果说，截访所产生的经济成本虽然巨大但执政者可以承受，而截访的政治代价则更为严重并最终将影响到国家的政治稳定。主流话语一直宣示，信访是“党和政府联系群众的桥梁、倾听群众呼声的窗口、体现群众疾苦的重要途径”，然而，截访对上访民众基本人身权利的侵犯直接异化了信访制度，实现社会和谐的管理目标不仅不能实现，还在一定程度上造成了国家合法性的流失。我早些年的调查就已经证明，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，而用接访等方式来解决民众进京上访，问题并不能得不到真正的解决，最终反而会导致他们对中央政治权威产生怀疑。接受调查的信访群众有43。6的因被打击迫害对中央的信心有所降低；有5996的人认为在没有办法的情况下，要与贪官污吏拼过鱼死网破。许多上访民众把地方政府的接访称为“劫访”，他们对在北京中央机关门口被拦截而中央领导不问不管感到无比的失望。特别严重的是，地方政府为了使截访更为有效，就得给中央或省市有关部门信访接待人员“好处”，以便及时地了解上访民众的信息便于拦截；就是进入登记处，也可以通过销号来改变登记状况。这种通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记量的行为，不仅是明目张胆地堵塞最高执政者的耳目，欺骗中央，而且在体制内部增加了一个政治腐败的来源。此外，这种行为还极大地打击上访人员对于中央信访部门的信任，并连带损害他们对于中央的信任。在许多信访民众眼中，信访部门虽然不象他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。他们也许不认为信访部门有用，但至少不认为信访部门有害。一旦他们发现地方党政领导收买腐化中央信访部门，他们就会把信访部门视为成为政治腐败的共谋者，由此可能产生强烈的政治绝望情绪。政治绝望是激进主义情绪和行为的温床，也是反体制思想和行动的温床。执政者当然不希望社会动荡，但整个民族却最终要承受因此产生的政治历史后果。
　　当然，对于上访民众而言，更是截访后果最直接的承担者。他们想尽一切办法避过地方党政的围追堵截，有的甚至倾家荡产好不容易来到北京或省会，本想到中央或省市申诉自己的问题，然后，却因截访连信访部门的门都没有办法进。有的进去了，甚至登记了，其上访的信息也因销号被活生生地截住了。更为恶劣的是，有的还因此被殴打，被限制人身自由，甚至被劳动教养。我们曾经在对560名进京上访者的问卷中，有71。05的人认为，新《信访条例》实施以来，地方各级政府对上访人的打击迫害更为严重；有63。9的人表示曾因上访被关押或拘留；有18。8的人表示曾因上访被劳教或判刑。这些进京上访的民众有的露宿街头，有的乞讨度日，其目的就是要中央对他们因上访遭受打击迫害给说法。然而由于截访，他们的人身自由和人格尊严进一步遭受侵害。就截访者而言，他们在截访过程中所表现出来的侵犯他人权利的行为，也不全是人性使然，应具有十分深刻的制度性原因。或者说，正是由于截访这种潜规则的存在，为截访者表现迫害上访民众提供了制度性的合理性，也正是在截访这种无视人权的规则之下，人性之恶才有了充分表现的场域。当然，无论截访者有如何多的“理由”，如果截访行为对上访民众所表现的法外强制力直接危害到了上访民众的人身自由和安全，都应是恶的行为，都应为此受到道德的谴责。从这种意义上来说，在截访过程中，上访者心灵所受到的创伤，以及截访者为完成任务所表现出来的人性之恶及其道德负罪感，则不是可用经济成本和政治后果来衡量的。
　　总之，截访产生的经济成本和政治后果，表面上是由基层政府和执政者来承担的，最终还是由纳税人和全民族来承受；而截访过程中对上访者基本人权的侵犯和对人性的践踏，则违背了自由、平等、公平、公正等普世价值，是对人类最基本道德良心的伤害。这些表明，截访虽然能暂时减少进京或进省的上访民众，保持首都和省会一时的“社会稳定”，使地方党政不被“一票否决”，但其产生的负面影响是十分巨大的。甚至可以说，执政者试图用信访化解社会矛盾的制度安排，因截访行为的存在而被消解，甚至异化成为了新的社会冲突制造者。这种成本与收益之间存在的巨大落差，也正是我们要求杜绝截访行为，进而彻底改革信访制度最为基本的理由。然而，要做到这一点是十分困难的。这不仅在于信访的人治特色能满足威权人物的价值取向，而且截访行为只不过是威权政治所形成的压力体制必然的反应。从这种意义上来说，如果不能用民主宪政的原则来规划信访制度改革，如果不能用现代法制的思路来替代信访人治，要想杜绝高成本而低收益甚至是负收益的截访行为是不可能的。
　　（原刊《凤凰周刊》2008年第20期