赵大光：六十年行政审判工作发展历程与基本经验

　　行政审判作为与民事审判和刑事审判并列的三大审判工作之一，无论对于司法体系还是国家法制体系，都具有举足轻重的作用。从世界范围来看，我国行政诉讼制度虽然起步比较晚，但起点比较高、发展比较快。我们仅仅用二十多年的时间，就走完了一些西方国家上百年的路程。这主要得益于我国始终坚持改革开放方针，得益于经济建设的快速发展，得益于党和国家高度重视推进法治建设，得益于高度重视人民群众切身利益的保护。同时，也是各级人民法院和广大行政审判人员积极进取、勇于探索、奋力拼搏的结果。
　　一、人民法院行政审判工作发展历程
　　新中国成立以来，人民法院行政审判工作从无到有，从小到大，经历了一个不平凡的发展历程。人民法院行政审判工作的源头可以从建国初期谈起。1949年9月29日公布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定，人民和人民团体有权向人民监察机关或者人民司法机关控告任何国家机关或任何公务人员的违法失职行为这一规定十分明确地为我国建立行政诉讼制度奠定了基础，为行政诉讼制度的创立提供了宪法性依据。1954年《宪法》第97条规定，公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。这一规定也包含了对行政诉讼制度的确认。当时，一些单行性的文件对行政诉讼作过一些规定。例如，1950年6月30日公布实施的《土地改革法》第31条规定，农民对区乡政府批准评定的成分，本人或者其他人有不同意见的，可以于批准后15日内向县人民法庭申请，由其判决。1950年劳动部颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》中规定，对劳动行政机关的仲裁不服。劳动争议当事人可以提请人民法院处理。类似的规范性文件还有：1952年政务院《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》中规定，工商户对于节约检查委员会关于守法户、基本守法户和半守法户半违法户的审定和处理不服时，可以请求市人民法庭或市县人民法院处理之。此外，类似的规定还可见1953年政务院《输出输入商品检验暂行条例》，1954年《海港管理暂行条例》等。但是，从现有资料看，似乎鲜有行政相对人不服上述行政行为提起行政诉讼的记载。1949年12月。中央人民政府委员会批准《最高人民法院试行组织条例》，规定在最高人民法院设置行政审判庭，为建立行政审判机构提供了法律依据。但是，由于种种原因，人民法院行政审判机构并没有建立。人民法院行政审判工作真正开展是在1979年改革开放以后，是我国改革开放的重大法治成果。近三十年来，行政审判工作主要经历了三个发展历程。
　　（一）适用单行法律阶段
　　1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《选举法》规定了人民法院受理选民名单案件；1980年通过的《中外合资经营企业所得税法》、1981年通过的《外国企业所得税法》和《经济合同法》、1982年的《国家建设征用土地条例》均规定人民法院可以受理行政案件，此后，越来越多的法律法规作了类似规定。人民法院根据这些规定开始受理行政案件，这些立法活动和司法实践为建立行政诉讼制度提供了有益的经验。
　　（二）适用民事诉讼法阶段
　　1982年3月8日，第五届全国人大常委会通过的《民事诉讼法（试行）》规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法。这一规定开创了我国行政诉讼新的历史，标志着行政诉讼制度的建立有了良好的开端。之后，《海洋环境保护法》、《海上安全交通法》、《治安管理处罚条例》等法律也对人民法院可以受理行政案件作了规定。到1989年《行政诉讼法》颁布之时止，仅法律和行政法规规定可以向人民法院提起行政诉讼的就达130多件。在这一阶段，治安管理、土地等行政案件随之大量涌现，这两类案件也是行政案件的主要类型。以1987和1988年受理的行政案件为例1987年，新收案件5242件，其中治安案件2378件，土地案件1469件。1988年，新收案件8573件，其中治安案件3385件。土地案件2719件。行政案件数量的急剧增加。促使各级人民法院普遍设立行政审判庭。1986年全国法院受理一审行政案件632件，1987年受理5000多件，1987年受案数是1986年的83倍。1986年10月6日，湖北省武汉市中级人民法院和湖南省汨罗县人民法院率先成立了行政审判庭。1988年10月，全国人民代表大会常务委员会批准最高法院行政审判庭庭长的任命。同年10月4日最高人民法院成立了行政审判庭。各地人民法院随后陆续建立行政审判庭。
　　（三）行政诉讼法典阶段
　　1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。成为我国法制建设的重要里程碑。这是新中国第一部行政诉讼法典。从此，人民法院行政审判工作进入了稳步健康发展的新阶段，审判领域不断拓宽，案件类型不断增加，司法能力不断增强行政审判工作在国家经济社会生活中发挥了越来越重要的作用。
　　二、人民法院行政审判工作基本情况
　　（一）依法审理大量行政诉讼案件，有效保护公民、法人和其他组织合法权益
　　二十年来，各级人民法院切实履行宪法和法律赋予的行政审判职责，依法审理行政案件，受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。1989年至2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件。审结1401532件，结案率为997。其中2008年受理108398件，是1989年9934件的10倍多。人民法院通过依法受理和审理这些行政案件，为人民群众以合法、理性的方式表达利益诉求提供救济渠道，大大减少了因行政争议救济渠道不畅、当事人到处上访甚至围攻冲击党政机关的现象。近年来，有关受教育权、劳动与社会保障权、证券、投融资、企业登记、产权交易、产权界定、垄断行业市场准入、国企改制、涉农行政案件（如农村土地征用、农村税费改革、农民工工资发放等）、婚姻登记、环境保护、自然资源保护、政府信息公开、公益诉讼、涉及国际贸易等新类型案件不断出现。各级人民法院依法受理有关人身权、财产权的行政案件。积极慎重受理涉及公民其他基本权利的案件。对于违法或者显失公正的行政行为，依法判决撤销、确认违法无效或者变更；对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的，依法判决其在一定期限内履行。并通过协调和解化解行政争议。在已审结的一审行政案件中，原告胜诉率平均占结案数的20左右，赢得了广大人民群众的信任和社会各界的广泛好评。此外，二十年来，各级人民法院还审查并执行了大量的非诉行政执行案件，这类案件约为行政诉讼案件的3倍多。
　　（二）依法履行司法审查职能促进依法行政和行政执法水平提高
　　人民法院通过受理和审理行政案件。依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查对于合法的具体行政行为判决维持、确认合法有效或驳回原告的诉讼请求，维护和支持行政机关依法行政。并在审判工作中注意加强与政府和行政部门的沟通协调，采取共同协调处理案件、主动沟通信息取得共识、提出司法建议和培训学习等方式，积极探索司法与行政的良性互动机制，促进了政府职能和管理方式的转变。提高了行政机关依法行政的意识和水平，得到了各级政府和行政机关的普遍理解、配合与支持，为化解行政争议、实现依法行政的共同目标创造了有利条件。
　　（三）依法妥善处理关系国计民生的行政案件，为经济、社会发展提供有效司法保障和服务
　　随着我国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期，各种社会矛盾和利益冲突凸显，涉及行政权力与公民权利的矛盾和争议，相当一部分反映到行政诉讼中来。特别是因城市房屋拆迁、农村土地征收、农民负担、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等引发的行政争议，有些矛盾尖锐、情况复杂，事关人民群众切身利益。各级人民法院始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。作为行政审判工作的根本出发点和落脚点。通过依法受理和审理关系人民群众切身利益的行政案件，以积极的态度救济民权，以优质的服务减轻民负，以快捷的审理解除民忧。以公正的裁判保障民利，以有力的执行实现民愿，采取一切可能的方式和有效措施，妥善化解了一大批行政争议，防止和避免了一些矛盾激化和转化，较好地体现了为人民司法的社会主义法治理念，为维护社会和谐稳定做出了重要贡献。
　　（四）认真总结审判实践经验，推动行政审判制度不断完善
　　二十年来，最高人民法院在总结各地审判实践经验的基础上，先后制定了18部重要的司法解释，发布了16件司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复对正确实施行政诉讼法起到了积极的作用。一是根据立法精神和审判实践的需要，对行政诉讼程序中一系列重要问题加以明确和细化，先后出台了《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见》、《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》，为全面正确实施《行政诉讼法》提供了制度保障；二是建立了较为系统的行政诉讼证据制度，制定《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，初步形成了体现行政诉讼特点的取证、举证、质证和认证规则；三是制定了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》等司法解释，为依法公正审理国际贸易行政案件，提供了必要的依据；四是制定了关于审理行政案件适用法律规范问题等司法文件，为正确适用法律规范，维护国家法制统一，提出了指导意见。行政诉讼法行政诉讼法
　　（五）重视和加强行政审判队伍建设，法官的司法能力不断提高
　　为保证《行政诉讼法》的正确实施和行政审判工作的健康发展，各级人民法院不断加强行政审判队伍建设，普遍设立了行政审判机构，充实配备审判骨干力量，坚持抓好政治思想教育、社会主义司法理念教育、廉洁自律教育、职业道德纪律教育和业务学习培训。逐步培养造就了一支政治坚定、公正廉洁、纪律严明、熟悉业务、热爱行政审判事业、能够胜任行政审判工作的审判队伍，并涌现出一大批行政审判先进集体和个人，已成为贯彻执行《行政诉讼法》的主力军。近年来行政审判力量有所充实和加强，法官的年龄结构、知识结构和专业结构发生了较大变化，初步形成一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的行政审判法官队伍，为行政审判工作的开展奠定了重要的组织基础。
　　（六）司法环境进一步优化。行政审判影响力进一步提高
　　行政审判工作越来越多地得到各级党委、人大领导的关心、重视和支持，不少党委、人大专门下发文件，解决影响《行政诉讼法》实施和行政审判工作开展的困难和问题。2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》，对加强人民法院行政审判工作提出明确要求。各级人民法院通过加强沟通联系，得到越来越多行政机关的理解与支持一些地方还推行行政首长出庭应诉制度，尊重和支持人民法院审理行政案件，产生了良好的社会效果。许多法院还通过开展法制宣传、邀请人大代表、政协委员和政府工作人员旁听行政案件开庭审理等活动，使社会各界进一步加深了对行政诉讼的理解和支持。行政审判的公信力和影响力逐步扩大行政审判的司法环境不断改善。
　　三、人民法院行政审判工作基本经验
　　（一）依法保护公民合法权益，是行政诉讼的首要目的
　　《行政诉讼法》的立法宗旨和目的，就是保护公民权利不受违法行政行为侵害。并以此监督和支持行政机关依法行政。人民法院在行政审判工作中，依法履行宪法和法律赋予的司法监督权，坚持把保护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政审判工作的出发点和落脚点，不仅较好地贯彻执行了行政诉讼法的宗旨和目的。也充分体现了“公正司法，一心为民”的指导方针，落实了以人为本的科学发展观，为实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，提供了有力的司法保障。
　　（二）正确处理监督与维护的关系，是全面执行《行政诉讼法》的正确之路
　　行政诉讼既体现了公民权利对行政权力的监督，也体现了司法权对行政权的监督与制约。在行政诉讼中。人民法院与行政机关在执行法律法规、追求法治目标方面，应当是一致的。监督和维护行政行为，都是为了实现保证和促进依法行政的目标，行政审判既要对行政行为实施有效的监督。又要维护正常的行政管理秩序，支持行政机关依法行政。监督与维护，是行政诉讼功能两个不可分割的重要方面，
　　片面强调一面而忽视另一面，都会使行政审判工作偏离正确的轨道。
　　（三）坚持公正与效率相结合，是行政审判工作健康发展的重要保障
　　公正与效率，是法律和人民群众对审判工作的基本要求，也是审判工作的核心价值所在。对于行政审判来说，由于诉讼当事人一方是处于弱势的行政相对人，另一方是处于相对强势地位的行政机关，人民群众对于公正的期待就显得尤为迫切，人民法院就要更加注重裁判的公正。行政审判既要对公民的合法权益及时救济，又要保障行政管理秩序能够得到及时维护，只有坚持公正与效率相结合，才能保证行政审判功能得到充分发挥，赢得了当事人和社会的信赖与尊重。
　　（四）坚持法律效果与社会效果的统一，是开展行政审判工作的基本要求
　　行政诉讼既关系到公民、法人和其他组织合法权益的救济，又关系到国家行政管理权力的有效行使；既涉及到个案处理的公平正义又涉及到案件处理的导向作用和辐射效应。人民法院在坚持进行合法性审查的同时，综合权衡各方面的利益关系和价值取向努力寻求依法妥善解决行政争议的最佳方案，力求将案件处理的负面影响减少到最低限度。只有这样，才能实现行政审判社会效益的最大化。
　　（五）不断改善和优化司法环境。是行政审判顺利开展的必要条件
　　行政审判工作的司法环境的状况如何，对于开展行政审判工作影响极大。因此，必须坚持把改善和优化行政审判的司法环境作为人民法院的一项重要工作来抓，通过不断提高对行政审判重要性的认识，加强对行政审判工作的领导；通过依法行使行政审判权，排除来自各方面的干扰和阻力；通过加强宣传、沟通和协调，得到了各级政府、有关部门和社会各界的理解和支持，为行政审判工作的开展营造了良好的发展空间和氛围。
　　（六）积极探索行政审判协调机制，是妥善处理行政争议的有效方式
　　妥善化解行政争议正确处理人民内部矛盾是司法和谐的必然要求。特别是在我国结构调整、体制转轨、社会转型，社会矛盾和利益冲突凸显的特定历史时期。简单地通过裁判解决行政争议，往往不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂。人民法院在审判实践中，创造性地探索和实践协调和解机制，不仅节约了诉讼成本，也有助于行政纠纷的妥善解决。从而促进了行政相对人与行政机关之间的谅解与和谐，收到了良好的法律效果和社会效果。
　　（七）坚持党的领导、接受人大监督，是搞好行政审判工作的政治保证
　　行政审判调整行政法律关系，许多案件不仅政治性、政策性强，而且往往具有广泛的社会影响，关系国家行政管理大局。行政审判不仅责任重大、任务艰巨，而且工作的阻力也比较大。只有紧紧依靠党的领导、人大监督和支持，才能保证行政审判工作沿着正确的方向顺利推进。特别是对一些单纯依靠司法手段难以解决的复杂敏感案件，在党委的统一领导和协调下，依靠政治优势妥善加以处理。可以为人民法院依法行使司法审查权提供可靠保障。
　　赵大光，单位为最高人民法院。