陈伯君：上下联动大部门体制“破冰”

　　随着国企改革的深入、市场经济的迅猛发展，以及城乡统筹日益加深的需要，进一步消除传统体制的弊端，进一步转变政府职能，构建职能有机统一的大部门体制，成为政府“瘦身”和结构性改革势在必行、必将闯过的大关。
　　发展才是硬道理。改革促发展。基于为政一任、造福一方的执政理念，地方首长对历史形成、盘根错节却窒息经济活力的现有机构设置往往深恶痛绝，蕴涵着优化政府组织结构的冲动。回应经济社会发展需要的呼唤，在改革的大背景下，地方政府对构建大部门体制早就进行了一些有益的探索和实践。比如，2003年以来，成都实施“城乡一体化”发展战略，进行了以“规范化服务型政府建设”为保障的一系列政府组织结构改革，最初主要体现为政府有关部门的行政职能由管理和服务城市向农村延伸，如城乡教育均等化，城乡交通一体化，城乡建设规划以及城乡财政安排统筹考虑等。这时的改革，主要还是政府职能的纵向扩大。随着发展的需要，横向合并也陆续展开，如涉农部门均合并为农委，涉水部门均合并到水务局，涉及交通的部门均合并到交通委等等。这一系列机构的合并和改革，有力地推动了成都城乡统筹发展和经济社会进步，城乡资源得到更加合理的利用，基本上形成了城市化和新农村建设互为动力的发展格局，城乡居民得到了实惠，经济发展和经济建设步伐明显加快。在已经积累了不少经验的基础上，更大动作的整合，啃硬骨头的攻坚改革也开始启动。如对文化部门的整合。大部门体制的改革和建设已经成为成都转变政府职能和建设规范化服务型政府的关键环节。
　　无论是政府机构的横向合并还是政府职能的纵向延伸，都属于重大改革。每一个政府职能部门，特别是涉及管理和服务重要经济领域的部门，在传统体制的惯性还在发挥作用，市场经济体制处在逐步成熟阶段，都存在或多或少的部门利益。实行大部门体制的改革就必将触及一些部门的既得利益。即使所有的公务员都廉政勤政，实行大部门体制后，由于职数的限制，各级职务的公务员都有实职被转为虚职和分流到其他新领域的可能。这些由实职转为虚职或被分流的国家公职人员，多少存在利益受损的情况。可见，大部门体制的改革，是触及政府部门利益的改革。我们过去进行的改革，主要是“增量”改革，比如建立社会主义市场经济体制，发展市场经济。而更艰巨的改革，是对“存量”的改革，就是对过去的体制做新的解构，以及对改革以来形成的部门结构进行新的整合和优化。所谓改革改到自己头上，所谓改革进入攻坚阶段，就包括大部门体制改革。
　　改革以来，我国行政管理体制已有五次重大改革。但用中国社会主义市场经济的兴起和蓬勃发展的需要，以及经济社会城乡统筹等发展的需要来衡量，我国政府宏观监管和微观放活的格局还不理想，与成熟的市场经济国家相比，部门设置依然偏多。在经济政治文化社会的实际发展过程中，暴露出来的经济问题、社会问题，往往与传统体制的一些弊端还在发挥作用有关，与政府机构繁杂、职能交叉、政出多门、多头管理、权责脱节等有关。要使社会主义市场经济健康发展，蓬勃发展，要实现城乡经济政治文化社会“四位一体”全面发展，协调发展，必须从根本上改变职能交叉、政出多门、多头管理的局面，构建大职能有机统一的部门体制是必然选择。这样的改革，在地方的一些领域可以顺利进行，只要地方首长有决心，有胆识。成都的实践就是证明。
　　然而，地方单兵突进的改革难以完全到位。比如最近成都“九眼桥废旧花台”问题，在媒体不依不饶追问下，政府相关职能部门才将废旧花台拆除了。这类明显的交通隐患为什么熟视无睹，媒体追问了这么久才得以解决？又是什么原因导致如此？表明政出多门、多头管理、相互推诿的现象即使在成都这样走在改革前面的城市都还有。挥手之间即可解决的问题居然拖了大半年，原因就是要拆除这个废花台并不仅仅是路灯处一个部门的事情，还涉及路面、交通等部门。花台铲了，路面该怎么恢复，交通设施该怎么设置，需要几个部门协调。事实上，诸如此类的“小事”，全国各地比比皆有，不同程度地减慢了经济社会发展的速度和隔离了公民利益的诉求。这一切表明，构建大部门体制，扩大一个部门所管理的业务范围，把多种有联系的事务交由一个部管辖，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，已经不容迟缓。
　　拆除废旧花台，触及的部门利益不大，较容易解决。事实上，存在众多远比拆除废旧花台大得多，触及更多部门更大利益的问题。中国的行政机构设置形同“蜂窝煤”，上下对齐。地方政府的大部门合并，不仅涉及横向部门的利益，而且涉及纵向部门的利益。在这种“蜂窝煤”似的结构中，合并一类部门，就牵动上上下下的利益，单靠地方的努力就有些力不从心了。所以，要从根本上改变地方现有行政组织结构，巩固改革成果，提高行政效率，降低行政成本，需要上下联动，自上而下全面推进大部门体制改革。
　　十七大报告将构建大部门体制作为第六次政府行政体制重大改革的重要内容，明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。而且中央的部署是率先从中央政府各部委开始。有了上面的改革，地方改革就有了坚实的政治保障。上下联动的改革格局一将形成，就是不可阻挡的大势。
　　当然，必须看到，构建大部门体制将面临众多困难，如权力如何整合，人员如何分流，机制如何磨合，大部门机构如何科学合理设置，“授权”与“问责”之间如何衔接等等。尽管如此，构建有机统一的大部门体制已是中央既定的新一轮政府行政管理体制改革的方向和目标，已是社会主义市场经济发展必须破解的难题，已是上下联动不可阻挡的潮流，而且现有组织结构的弊端已经基本上达成共识，在这样的形势下，办法总比困难多，一切难点都将得到合理解决。改革进程中需要注意的是：面对如此深刻而重大的政府行政机构调整和职能整合，一定要把改革的力度和社会可承受的程度统一起来，尽可能减轻社会震动的强度，从最容易的领域开始，从最紧迫的领域开始，整体设计，循序渐进，使这场改革得以更加顺利地推进。