张朝泓：涉及土地行政强制执行问题的探讨

　　【摘要】行政机关具有行政强制执行的优越资源条件；行政强制法规定由法院来实施行政强制执行，有损人民法院司法的中立思想，影响司法形象。从发展的角度来考虑，行政强制执行、行政强制拆迁的行政决定由法院来进行司法审查，由行政机关来实施执行比较适合。
　　【关键词】土地；行政强制执行
　　《中华人民共和国行政强制法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2011年6月30日通过，自2012年1月1日起施行。
　　行政强制法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
　　行政强制法第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第四十六条规定，行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章规定办理。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
　　从以上的规定我们可以看到，行政强制执行分为具有行政强制执行权的行政机关的“可以强制执行”和没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行。其中行政强制法第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定与2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定一致、相对应。
　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定涉及到在城乡的集体土地、国有土地上进行建设的违法的建筑物、构筑物、设施等不动产，这一类“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”这里的有关部门显然应包括“城乡规划主管部门”、“乡、镇人民政府”。实际上，这部分涉及到土地上的违章建筑的拆除问题，依据《行政强制法》第四十五条、《城乡规划法》第六十五条、第六十八条的规定，属“具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”人民法院对此类案件，行政机关向人民法院申请强制执行的，人民法院可以裁定不予执行
　　另一类涉及征收、征用农村集体土地的行政强制执行，根据土地管理法实施条例第四十五条规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，县级以上人民政府土地管理部门可以做出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，可以申请人民法院强制执行。
　　实践中，由于征地行为违法或有关部门工作不到位，导致土地权利人拒不交出土地。为了依法保护土地权利人的合法权益，人民法院应当严格审查强制执行的依据是否合法、合理。〔1〕
　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，
　　并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。
　　再一类涉及到国有土地上房屋征收的问题，2011年1月19日国务院第141次常务会议通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，政府不得责成有关部门强制拆迁，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
　　显然，这部分涉及国有土地上房屋征收、强制拆迁由于政府不得责成有关部门强制拆迁，必须由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
　　综上，行政强制法施行后，涉及土地行政强制执行可以申请人民法院强制执行的行政案件有依据土地管理法实施条例第四十五条规定，“对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，县级以上人民政府土地管理部门可以做出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，可以申请人民法院强制执行。”和依据行政强制法第三十五条规定，“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”及第二十八条，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”两种类型。
　　实际上，行政机关具有行政强制执行的优越资源条件；行政强制法规定由法院来实施涉及土地行政强制执行，有损人民法院司法的中立思想，影响司法形象。
　　现行的法律、法规对行政相对人权利的保障有四个层面的保护，行政相对人对征地不服、补偿不服可以向法院提起行政诉讼、对因行政相对人不履行行政决定、行政机关申请人民法院强制执行的法院可以审查裁定是否准予执行，行政相对人还可以提起行政赔偿诉讼。人民法院参与行政强制执行、行政强制拆迁过程中出现违法，行政相对人再到人民法院来提起行政起诉，就会造成不利于公众对司法的信任、纠纷公正的解决；另外人民法院的警力不足。
　　从发展的角度来考虑，行政强制执行、行政强制拆迁的行政决定由法院来进行司法审查，行政强制执行、行政强制拆迁由行政机关来实施比较适合。
　　张朝泓，单位为广东省揭阳市中级人民法院。
　　【注释】
　　〔1〕赵大光、杨临萍、马永欣：《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的理解与适用。