孙立平：论新改革观

　　先是去年关于国企改革的争论，后是今年由“医改报告”引起的争议，使对改革的反思浮出了水面。
　　2005年年初时，这年被称之为“改革攻坚年”，但实际上这一年却几乎演变成一个改革反思年。这说明历史的进程不以人的主观意志为转移。于是有人担心，改革会不会成为一个“半拉子工程”，成为“烂尾耧”。应当说，从某种意义上来说，改革确实已经进入到一个需要进一步思考的境地。单纯强调深化改革，不仅可能动摇共识，而且会导致改革的推动者所难以预料的后果；而如果向后倒退，退向旧体制，更是没有出路的，甚至是一场灾难。
　　这次对改革的反思和论争，无疑将会对中国未来的走向产生重要的影响。从这个意义上说，这次的反思和论争又一次将中国置于十字路口的位置。
　　改革完结了吗？事实上，市场经济的不完善，经济和社会生活法治的不健全，利益均衡机制的付诸阙如，一些重要改革的不到位，甚至还有包括政治体制改革在内的一系列重要改革还根本没有破题，说明中国的改革任重道远。而且，经过20多年开放历程的中国，已经不是一个孤立的存在，作为逐步融入国际大家庭的一员，外部环境也会逼迫中国不能在改革面前止步。然而，目前中国所面对的问题，特别是改革中所出现的种种问题，真的是依靠将目前的改革加以“深化”就可以解决问题的吗？而且，即使人们想“深化”，现实中还有没有“深化”的条件？更进一步说，如果目前的改革真的“深化”了，又会“深化”出什么样的结果？
　　在这样的历史关口，人们必须用新的智慧和抉择来应对上述的挑战。
　　需要对改革进行反思
　　有人力图将目前这场争论归结为“坚持改革”与“反对改革”的对立，其实这样的概括过于笼统而模糊，而且是一种简单地将问题意识形态化的做法。尽管不能否认目前所涉及的问题有些必然带有意识形态的因素，在争论中更有人故意将意识形态因素掺加进来，但这次争论所面对的问题远比意识形态的两极对立要复杂得多。
　　尽管从严格的意义上可以说关于改革的争论一直都存在着，但总的来说，在1990年代中期之前，整个社会对于改革的共识是相当高的。
　　从某种意义上来说，1980年代是改革的一个充满“理想与热情”的纯净时期，绝大多数改革几乎都得到了整个社会的呼应。这种呼应主要是基于对弊端丛生的旧体制的不满。更重要的是，在当时的情况下，对旧体制的任何“破除”似乎都意味着一种“改善”，就连旧体制的受益者，也似乎在对旧体制的破除中得到了另一份好处。于是，改革的道德优势压倒了意识形态的阻力，改革得以顺利推行。
　　问题发生在1990年代中期之后。但发生的问题是什么？有人认为，中国的改革到了一个更为复杂的阶段，改革的难度加大，出现问题的可能性就增大了。这样的说法虽然可以理解，但却很难让人信服。因为在面对复杂的局面而容易“出错”的时候，这种“错”应当是散射性的。如果所有的“错”都使得结果总是对一部分人有利而对另一部分人不利，特别总是对某些少数人有利而对其他多数人不利，就使人相信这决不是自然地“出错”。还有人认为，改革到了付出代价或者所谓“阵痛”的阶段，即现在已经由改革初期的人人受益的阶段进入一些人要付出代价的阶段。这样的说法从理论上也没错，因为改革要涉及利益关系的调整，调整就要有人付出代价。但理论的逻辑很难概括严峻的现实。能够换来未来补偿的暂时付出可以称之为“阵痛”，不能换来未来补偿但却为改革所必需的付出可以称之为“代价”。而目前一部分群体所付出的，显然既不是为改革所必需又不是在未来能得到补偿的。也就是说，在1990年代中期之后，改革已经明显地发生了一些变化。
　　但必须看到，有关改革的分歧，主要不是表现在对改革的基本取向上，而是表现在对改革的实际进程上。以分歧严重的国有企业改革和改制为例。很少有人认为弊端丛生的国有企业不需要进行改革，实际上，在大规模国企改革进行之前，包括普通民众在内，人们对国企改革的共识是很高的。甚至人们对国企的私有化也不是完全没有思想准备。那么是不是到了真要付出代价的时候人们的态度又变化了？有些瓜分国有资产的辩护者也确实是这样说的。但这样的说法是不公正的，因为没有任何理由可以说明，国企改革必须要以这样最坏的方式才能进行。事实是，在国企改革或改制的过程中，几千万人失去工作或前提退休，其得到的补偿却微乎其微，而在另一方面，大量的国有资产被瓜分，甚至在瓜分之后也没有出现一些人期望的所谓“效率”。
　　正是在这样的背景下，原来甚高的改革共识基本破裂，改革的动力也基本丧失。也正是在这样的背景下，中国的改革进入了目前这种进退维谷的境地。
　　中国改革的新方向
　　中国过去20年改革的最大成果是脱离了过去的再分配体制，而形成了一种市场经济的基本框架，从而使中国逐步融入世界主流文明。
　　不久前出版的《中国市场经济发展报告》表明，2002年中国经济的市场化程度达到69，高于国际上判断市场经济国家60的临界水平。尽管对其中的一些判断，特别是行政权力与市场的关系，还有不同看法，但中国基本成为一个市场经济国家的共识已经形成。这个判断一方面表明，在我国，经过20多年的努力，市场经济的基本框架已经基本确立；另一方面表明，以确立市场经济制度框架为目标的改革进程已经接近结束，至少单边突进式的改革模式已经到了转换的时候。
　　现在摆在人们面前的问题是，我们经过20多年时间逐步建立起来的市场经济究竟是一个好的市场经济还是一个坏的市场经济？
　　早在5年前，经济学家钱颖一先生在《市场与法治》一文中就提出了好的市场经济与坏的市场经济的概念。他说，事实上，当今世界上既有好的市场经济，也有坏的市场经济，而后者多于前者。因此，建立一个好的市场经济，防止滑入一个坏的市场经济是我们应该认真思考的问题。就目前状况而言，可以说，我们建立一个坏的市场经济的可能性一点也不比建立一个好的市场经济的可能性小。正因为如此，著名经济学家吴敬琏先生多次呼吁要警惕权贵资本主义。吴敬琏先生说，一部分人（包括我自己）曾经天真地认为，只要建立市场经济就好了，不管是什么样的市场经济都能保证经济的昌盛和人民的幸福。但实际情况并不是这样，市场经济有好坏之分的从计划经济到市场经济的转轨过程中，会出现岔路和弯路。其中之一，就是偏离规范的、法治的市场经济的方向，演变为所谓的权贵资本主义。可以说，使目前改革陷入困境的，实际上就是这个权贵资本主义，或权贵资本主义指导下的改革。
　　从这个意义上说，改革过去20多年使得我们建立了一个市场经济的新框架，而新的改革的基本目标，就是建立一个好的市场经济，并在建立一个好的市场经济的基础上，建立一个好的社会。在最近几年中，中央政府相继提出了“科学发展观”、“和谐社会”、“转变增长模式”等一系列新的发展理念，而实现这些发展理念的体制基础，就是一种好的市场经济体制，一种好的社会体制。
　　从市场经济体制到好的市场经济体制
　　什么是一个好的市场经济？从不同的角度可以有不同的解释。但我认为，一个好的市场经济至少包括下面这三部分内容：第一，从经济的角度说，标志是市场经济的体制是否相对完善，相对完善的是好的市场经济，否则是坏的市场经济；第二，从法治的角度说，标志是法治是否基本健全，法治基本健全的是好的市场经济，否则是坏的市场经济；第三，从社会的角度看，标志是市场经济条件下的利益均衡机制是否建立，形成了这种利益均衡机制的是好的市场经济，否则是坏的市场经济。
　　仅就市场经济体制本身来说，体制的完善任重道远。如前所述，我们经过20多年的努力建立了一个市场经济的基本框架，但这个市场经济体制本身还是相当不完善的，特别是在金融体制、财政体制、企业制度、证券市场等方面。在这方面，改革面临一系列的课题。首先是市场主体的发育。非国有经济是未来中国经济发展的主要力量，但是非国有经济真正成为市场主体的任务并没有完全完成。比如，产权制度的保护，市场准入的公平待遇，融资渠道的拓展等。与之相联系的国企改革似乎陷于困顿之中。事实表明，国企不改革是没有出路的，但用大规模瓜分国有资产的方式进行的国企改革，不仅难以得到社会的认同，而且达到所谓的效率目标也没有任何保证。在这种情况下，需要探索国企改革的新路径。而要实现不同市场主体之间的公平竞争，打破垄断，无疑有着非常重要的意义。更重要的是，确立和完善市场经济中的新规则，无疑是市场经济改革最基本的任务，也是建立好的市场经济的首要前提。
　　但在今天，防止市场经济成为一种假市场或伪市场经济的重要性，一点也不亚于完善市场体制本身。如果市场化主体是一些权贵集团和强势集团，如果市场中通行的是权力的规则，如果巧取豪夺成为市场中普遍的牟利手段，那就将会是一种坏市场，或者是一种假市场、伪市场。
　　就市场经济中的法治建设而言，正如吴敬琏先生和钱颖一先生多次指出的，好市场的关键是法治的基础。改革以来，我国有关市场经济方面的法治建设有了明显的推进，但总体而言，经济生活中的法治基础是异常脆弱的。法治的完善当然是一个重要方面，但更关键的问题是权力与法律的关系。可以说，法治的健全其实不在法律本身。不解决法律与权力的关系，法律的条文无论如何完善，都是没有意义的。
　　在中国改革过程中存在的一种普遍现象，就是“马后炮式”的立法方式，即总是在一项改革的进程中才逐步开始相关的立法过程。尽管这对于规范改革后的经济活动是必要的，但却使改革过程本身远离法治的基础。这种情况的出现，与其说立法的滞后是一种必然，不如说是与对不争论改革策略的错误理解，以及建立在这样一种误解基础上的机会主义改革方式有关。而在其背后的，是对于权力的信任高于对法治的信任。也正是由于这种权力相对法治的优先性，我们可以看到，在实际改革的过程中，已有的法律也往往被抛置一边，甚至越是涉及重大的利益关系，法律被抛置的现象就越是明显。比如，农村中征地、城市中拆迁以及国企改革和改制中出现的利益纠纷，都往往明确地被列入法院“不予受理”的范围。某自治区高级人民法院就曾明文规定，对于13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件暂不受理。今年更有最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”
　　因此，新的改革进程应该为市场经济中的法治基础创造条件。而法治也应成为推进新的改革进程的不可缺少的手段。
　　与此同时，通过改革建立市场经济条件下的利益均衡机制已刻不容缓。从上个世纪90年代中期之后，中国社会两极分化的趋势不断加剧。贫富悬殊、两极分化的问题，已经开始构成当今中国社会诸多社会问题的基本背景。因此，在市场经济条件下，如何形成一种均衡的利益格局，如何形成一种使得利益格局能够大体均衡的机制，将成为一个我们必须面对和解决的问题。
　　大体均衡的利益格局是要通过一系列的具体制度安排来实现的。大体上可以说，市场经济条件下的利益均衡机制包括两个方面，一个是市场，一个是再分配。在市场当中，涉及的主要是劳资关系；在再分配中涉及的则是税收、国家的财政收入和用于社会福利的支出。必须看到，利益均衡关键在机制。在贫富悬殊的背后，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。解决不同群体权利的失衡，为各种利益群体的公正利益博弈制定有效的规则和程序，无疑是在未来的改革中要解决的一个基本问题。
　　从经济改革到社会重建
　　建立好的市场经济，必然相应提出社会变革或社会重建的问题。就此有两点是必须明确的：第一，市场经济不等同于市场社会。法国前总理若斯潘有句名言：要市场经济，不要市场社会。
　　市场经济是一种有效配置资源的经济体制，但市场经济的原则不能渗透和支配全部的社会生活。近些年来一些领域改革的失败，如医疗改革和教育产业化改革，与“泛市场化”的理念有着直接关系；第二，好的市场经济需要建立在一个好的社会基础上。现代社会学理论告诉我们，任何经济制度都是嵌入在社会的基础上的。没有一个好的社会，即使是一种完善的市场经济，也很难正常运作。
　　因此，从更大的意义上说，改革不仅是要造就一个好的市场，更是要造就一个好的社会。
　　在最近的一些文章中，我提到“无底线社会”、“守卫社会生活的底线”的问题。
　　我们知道，体制是一套规则和程序。旧体制和新体制，当然可以说有优劣之分，但无论新旧体制，要正常地运行，都需要有更基础的东西作为前提。举例来说，信任结构就是这种基础秩序之一。信任结构是超越体制的，要比体制更为基础。现在我们社会生活中出现的种种问题，有些恰恰就是因为这种基础秩序被破坏了。于是就出现新体制无法正常运转、旧体制也无法正常运转的状况。所以，我们现在所面临问题的严峻性，不只是在于新体制本身的无效或缺陷，而是新旧体制共同基础的丧失。这样的危机更具有根本性。而守护甚至重造社会生活的底线，无疑是改革的题中应有之义。也就是说，要建立新的社会秩序，建立新的社会秩序的基础。
　　底线频频被突破，不仅在于转型期特有的变迁力度，也在于改革过程中曾经被奉为圭臬的机会主义价值观。比如在这次整治官煤的过程中，人们发现，在上个世纪90年代，好多煤矿难以生存，于是政府倡议大家入股，当时如果有官员在煤矿入股，还要受到表扬。其实，在许多领域中，特别是在改革过程中，都普遍地盛行着这种机会主义、实用主义的原则，其突出特征就是不择手段。在这种机会主义、实用主义的价值观中，没有任何原则是神圣不可动摇的。能否得到眼前的利益就是最高标准，为了这种眼前的利益，即使破坏了原则和程序也在所不惜。有时甚至完全没有去破坏原则和程序也是一种代价，甚至往往是一种更大的代价。
　　即使从经济的角度说，市场经济需要一个相当发育程度的社会，这是已经被成熟市场经济国家的实践所证明了的。所谓一个相当发育程度的社会，它的实质是在利益分化基础上形成的不同利益对自己权力的行使和自组织。只有在这个基础上，才有可能实现利益分化基础上新的利益整合和社会整合。
　　重建新的改革共识与动力
　　我曾在以前的文章中分析过，到目前为止，改革的共识已经基本破裂，改革动力已经基本丧失。因此，重建改革的共识与动力，不仅是必要的，甚至是困难的。
　　共识和动力的丧失源于相当一部分群体在现实改革中利益的受损以及对于未来改革中利益进一步受损的恐惧。
　　不久前公布的一项中国社科院最近的一次调查显示，我国城市公众的自我阶层认同有向下偏移趋势。其中认为自己处于社会“中层”的城市公众仅为城市总人口数的46。9，而认为自己身居“下层”的城市公众则达到14。6。分析报告指出，超过60的城市公众自认为身处社会“中下层”，这不仅仅体现出当前中国社会特有的社会阶层结构，更反映出潜藏在社会公众内心深处的心理活动变化，而这种悄然而来的心理变化，有可能危及社会的稳定与安全。就对改革的动力而言，我们应当注意到，这种自我评价和心理特征不是发生在改革之初，而是形成于改革进行了20多年之后。这种心态如果是发生在改革之初，会成为变革的动力；但在今天，将会形成对进一步改革的不认同甚至恐惧。经济学家赵晓先生曾借用当年美国独立候选人佩罗在竞选美国总统的时候曾经提出一句很有煽动力的口号：“让全球化停下来，我要下车”，概括部分人对改革的心态，“让改革停下来，我要下车”。
　　在思想理论界中，在社会上，甚至形成某些系统主张的对立。有学者认为中国在改革问题上出现了两个界限分明的阵营，一个是以主张市场化改革的经济学家和体制内改革派为主的第一阵营，这个阵营有一定的主流、官方色彩。第二阵营以财会专家郎咸平、非主流经济学家、国企改革的受害者、愤怒的年轻人和民间网络活跃分子组成。这个阵营有一定的民间、非主流的色彩。医改失败和顾雏军被捕，使得两个阵营之间的天平完全倾向第二阵营一边。第一阵营的人士通常认为自己是现实主义者，所持的立场是从中国的实际国情出发。他们的判断是，既然中国不可能实行一步到位、彻底的、全面公正的改革，那么，为了继续推动改革，对其中出现的扭曲、不公正和负面作用，也要加以容忍。他们完全正视改革被扭曲的可能性，主张哪怕用不正当的手段也要改出一个新体制来，因此他们在改革中常常向旧制度、旧利益和旧意识形态做出很大妥协。他们的判断是，扭曲的改革也胜于完全停顿的改革。第二阵营在中国的改革路向上并无整体性的思路，他们走到一起是因为反对第一阵营所主张的扭曲的改革。他们指责第一阵营假改革之名行不公正改革之实，大搞官商勾结、官学勾结、学商勾结，造成国有资产大量流失，致使许多普通人的利益在这样的改革中受损。他们的立场是，宁愿全面停止改革，也不要扭曲的、不公正的改革。
　　可见，新的改革共识的形成是一个艰巨的任务，但又不是不可能的。
　　要形成新的改革共识，需要对改革的目标做重要的调整。首先，是要使公平成为改革的一面旗帜。多少年来，人们似乎有一种秘而不宣的共识，即改革与公平是对立的。似乎为了建设一个好的体制，牺牲公平是一种必要的代价，反之，为了公平，就应当否定改革的基本走向。这无疑是使改革的路越走越窄的一个原因。而新的改革观应当包括公平这个人类最重要的价值之一。应当说，公平的原则不是虚的。在最近几年中，相关的调整正在进行，工业反哺农业、着力解决困难群体的社会保障等，都是重要的举措。
　　就改革的目标和内容而言，至少应当包括如下几点：第一，将兼顾程序公平与结果公平的原则作为新体制建立的原则之一；第二，以社会保障制度、分配制度、就业和劳动制度等方面的改革，扩大改革的收益者范围；第三，通过社会保障等制度的改革，对在改革中利益受损较为严重的群体和个人进行必要的补偿。
　　为了重建改革的共识与动力，应当对改革特别是1990年代中期以来的改革进程进行建设性的反思，但这种反思不应当在过强的意识形态化氛围中进行，而应当将这种反思建立在建设性、负责任和理性的基础上。因为意识形态的僵硬对立，会妨碍我们对一些要害问题的准确判断，并缩小选择的弹性空间。
　　形成改革的新方式与新机制
　　即便有改革理念的重新调整，有改革目标的重新定位，未来的改革进程仍然很难让人完全乐观。
　　关键的问题是从1990年代起一种扭曲改革的机制已经形成，并在实践中影响和左右改革进程。在前些年，对改革的扭曲还主要是发生在政策实施的环节上。而在最近几年间，随着利益群体的进一步发育，其对政策制定环节的影响明显增强，甚至进而影响立法过程。而具体的改革措施往往是通过公共政策制定的方式实现的，这样一来，实际的改革过程会呈现为一种更为复杂，同时也会是远非理想的形态。
　　在扭曲机制已经形成并有力发挥作用的情况下，所推进的改革面临一系列的公共政策风险：首先，由于政府成为利益主体，公共政策往往成为甩财政包袱或与民争利的手段。在前一段改革中，我们经常看到这样的现象，改革的实际目标是财政增收，如有关的税收制度改革，如住房改革、教育产业化和医疗改革；其次，对体制弊端的改革，演变为对既得利益群体锦上添花的公共政策。如公车改革变成对相关人员的高额补贴，公务员工资改革演变为规范的工资大幅度提高而非规范的收入依然存在，甚至在最近扩大内需的举措中，也出现“从公务员加薪起步扩大内需”呼吁等；再次，有损于强势群体利益的公共政策难以出台和实施。如个人收入所得税改革、遗产税的征收等。“富人多征税难操作”、“对富人征收重税会挫伤其投资的积极性”、“个人信息不完善，短期不会再研究征收遗产税计划”都成为重要的理由；第四，改革措施在实施过程中的走样变形。如农民工纳入社会保障的范围，无疑是一项促进社会公平的重要改革措施，但近来在一些地方却出现农民工纷纷退保的现象。原因就在于这项改革在一些地方又成了一些政府部门聚敛财富的手段，而农民工的社会保障却有名无实。
　　因此，在新的改革阶段上，需要有新的改革推进方式和策略，以使改革能够达到预设的目标。
　　首先，需要有对改革进行综合协调的机构。从1990年代后期开始，由于综合性改革机构被撤销，改革措施的制定多由各个政府部门负责，于是改革越来越部门化，部门利益越来越明显地体现在改革政策的制定上，甚至体现在形成的所谓新体制上。而改革中形成的种种矛盾和问题，与此有着密切的关系。实践证明，在中国这样一个大国中进行大规模的体制变革，没有一个可以超越部门利益的综合协调机构是不行的。
　　第二，推进改革策略的转变。在改革的初期，我们采取的是一种叫作“摸着石头过河”的改革策略。这个策略在破除旧体制的阶段上是适宜的。但问题是，在转型阶段仍然沿袭了改革前期的改革策略。在大规模的转型阶段，即在新体制建立的阶段，需要有明确的规划，因为建立新体制远比摧毁旧体制要复杂。而这种明确的规划，至少需要三个不可缺少的条件：一是整个社会的广泛讨论；二是有关利益方的利益表达；三是以立法的形式实现。
　　第三，公众对改革的参与。体制的变革涉及利益格局的调整，涉及众多人的利益，因而需要公众对改革的广泛参与。缺少公众参与的改革，固然可以在短时间内降低改革的交易成本，但从长远来说，则会导致改革更多受既得利益集团的支配而偏离正确的方向，使改革因失去民众的支持丧失动力。以国企改革为例，在我国，国企改革几乎是在一种暗箱中进行的。至今还有人责怪人们把这个问题给说破了。这是造成国企改革问题重重的原因之所在。在中国改革的过程中，不争论、只做不说，曾经成为缩小改革意识形态代价的一种有益策略，但这决不意味着事关全体国民利益的事情，可以用暗箱操作的方式来进行。
　　毋庸置疑，改革策略的转换以及民众对改革的参与，都需要以政治体制改革为条件。事实上，无论就对改革的推进来说，还是就建立一个好的市场经济和一个好的社会来说，抑或对于形成一种相对均衡的利益格局来说，权力模式和政治体制的改革都是一个绕不过去的坎。问题只是在于寻找一种有利于社会进步和长治久安的变革模式。