王学泰：闲话“精兵简政”

　　“精兵简政”不是个陌生词儿，三十年前，这个词儿连小孩子都是耳熟能详的。毛泽东在《为人民服务》中就有“精兵简政这个意见是党外人士李鼎铭先生提出来的”这样的句子。而《为人民服务》是“老三篇”之一，那是人人都要背诵的，所以大家都知道了1942年在延安的时候，曾经搞过“精兵简政”。20世纪50年代以来，也搞过“机构精简”，精简再膨胀再精简”的怪圈。
　　我们学历史常常会碰到所谓的“冗官”“冗兵”的问题。例如武则天当政时期，人们批评这时“冗官”泛滥，实际上当时官员总数不过一万多人，言其“冗”，是与唐太宗时相比较而言的，因为太宗时全国官员不过一千余人（不包括未入流的“吏”）；宋朝也是被讥为“冗官”“冗兵”的时代，官员人数最高峰时达到数十万人（主要是地方官人数泛滥），史家批评其“冗”主要是因为其官无定员，想增加就增加。总的说来，中国古代官员还是不多的，因为官员人数受到经济发展的限制。宋代虽然被称为是“积弱”“积贫”的时代，但其生产产值是唐代的十倍以上，所以宋王朝才敢于扩大官僚队伍，增大统治成本。当然，由于宋朝对官员待遇过于优厚，人数又多，最后也弄得不堪重负，被迫裁减“冗员”。因此，减少官员数量在古代首先是个经济问题，其次才是提高行政效率。
　　前些日子，读北京市政协办的《北京观察》第四期，其中有《山雨欲来风满楼》一文，是介绍北方某县“精兵简政”前夕一些干部心态。这篇文章是个调查报告，很生动，对许多部门和不同层次的干部心态大多有所反映。这是一个不到70万人口的小县，却有70个副科级行政事业单位，在职干部3000多人；下辖22个乡镇，工作人员2000多人。这些人每年工资就要5000多万元。如果参照最近出版的曹锦清的社会调查日记《黄河边上的中国》所记录的河南县市乡镇的干部情况，与此大同小异。这说明，中国仅县乡两级干部数量已经达到令人可怕的程度。有的县乡财政连“人头费”都发不出来，只好靠加重农民负担的做法，把它转嫁到农民身上。“减负”喊了多少年了，为什么老减不下来，恐怕第一个原因就是干部太多，县乡两级财政已经养不起了。干部也得要吃饭，而且他们手中有权，起码吃得不能比当地平均水平低（这一点不算不合理）。这钱从哪里来？还不是采取各种手段向农民去要！
　　过去，当支付不起社会管理成本时，常常采取“精兵简政”，用以降低成本。然而在那个依靠“人治”、依靠“计划”作为管理社会的基本手段、工作往往是以“人海战术”的方式去推行的时期，干部的数量往往是搞好工作的关键。不管哪一级、哪一个部门的领导都会大量地储备干部。这样，一时减下来的干部数字，经济稍好，马上会再上去。而且每一次“精兵简政”也是采取“人治”形式推动的。主其事者在“精简”人员时考虑更多的恐怕不单是干部的工作能力和水平，而且也会考虑与自己的关系。那些有学问、有才能的人，往往不会把自己的精力用在处理与领导的关系上。于是这些人往往会被最先淘汰。20世纪80年代，许多人研究中国近几十年人才为什么不能脱颖而出时常常提到“反淘汰制”，在精简机构问题上也是如此，把“精减”变为“减精”。有工作能力的人被减走了，以后当需要干部推动工作时，再招一批有能力的人来。主持者往往也会乘机夹带一些与自己有关系的人。这就是为什么干部越精简越多的一个重要原因。“人治”、“计划经济”的体制不改变，每一次“精兵简政”都预示着下一次的干部膨胀。
　　我们现在实施的是社会主义市场经济，过去政府功能中的一大块所谓的“组织生产”“组织生活”的功能即将消失或转换，自然就用不着那么多人了，何况现在的干部人数还大大超过了计划经济体制时期了呢？另外推行“法治”，不靠搞群众运动实施社会管理，告别“人海战术”，自然需要的干部会大量减少，这些都为精简机构提供了客观基础。因此这一次已经不是过去的“精兵简政”，而是干部体制改革。在这个改革中还要找到一个适合现行制度和目前情势的干部的最佳数目，作为编制定员，在一定时期保持相对稳定性。并用引进法律机制的办法逐步建立适合社会主义市场经济公务员制度。
　　“精兵简政”只是第一步，还应当有许多配套的改革跟上来，否则这次精减以后还保不住再来一次“回潮”。中国古代为什么官员少、能够长期稳定在两三万人之间。我想除了那时是农业社会，经济政治相对比较简单以外，其政府的组织工作只到县一级，县以下是民间社会，不用国家派官，基本依靠宗法网络管理。那些“亭”“里”“乡”等地方之“长”基本上是政府的“差役”，是乡民对国家负担义务，不需要国家开支的。因此，建立和推广民间自治制度，不仅可以确保干部不再膨胀，而且有利于经济的发展和人们素质的提高。而现在实行的行政村选举制度，本意在于提倡村民自治，可是有的村选举在乡政府的控制下，把“村委会”搞成了乡政府的派出机构，结果自然熟悉农村的人们可以想象的。其次是发展各种类型的企业，增加就业机会，使得农村的剩余劳动力、特别是素质高的劳动力（如大专生、复转人员）不再把官场看成自己发展的唯一机会。如果干部制度改革成功，“精兵简政”将会成为一个历史名词。