于建嵘：清代与民国保甲体制的比较

　　内容提要：本文从保甲编排、执事人员的选举、职责和经费、规约和处罚等方面对清代和民国的保甲制度进行比较。
　　在农村的基本组织制度方面，清承明制，在县以下推行保甲制度。早在顺治元年（1644年）清王朝就谕令：凡保甲之法，州县城乡十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长，户给印牌，书其姓名丁口，出则注其所往，入则稽其所来i〔i〕。但在相当长的时间内，保甲法并没有认真推行。到康熙47年（1708年）重申保甲法。这一年，康熙下诏曰：弭盗良法，无如保甲，宜仿古法而用以变通。一州一县城关若干户，四乡村落若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应ii〔ii〕。自此以后，保甲制作为基层政权组织形式而通令划一。
　　辛亥革命后，保甲制度随着清帝制的推翻而被自治制度所取消。到1932年8月豫鄂皖三省剿匪司令部，为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时蒋介石发布了《施行保甲训令》。1935年，国民政府为解决各省办自治还是办保甲的问题，在南京召开了全国最高行政会议。在这个会议上，以陈果夫为首的CC派主张办自治不办保甲，而以杨永泰为首的新政学系则主张办保甲不办自治。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土豪劣绅却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制以严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁。挽救之道在于办保甲，先谋自卫之无成，再作自治之推进。因此，由蒋作主提出一项折衷方案，叫做寓保甲于自治之中，也就是在非剿匪省份仍然保持原来的自治体制，但是必须以乡镇为范围一律编组保甲。既办自治，又办保甲iii〔iii〕。于是，这年7月，军委会委员长行营颁发了《修正剿区内各县编查保甲户口条例》训令，通令豫鄂皖赣闽陕甘湘黔川10省，定保甲为地方四项要政之一。iv〔iv〕自此以后，保甲制实际上就成为了国民政府农村的基本政治制度。
　　但清代与民国期间的保甲体制在许多方面是有区别的。
　　一、编排和选举
　　清制和民制的保甲之编组，都以户为基本单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。在具体编排上，民制较清制更为灵活，其规定，甲应挨户编组，编余之户不满一甲者，六户以上得立一甲，五户以下并入邻近之甲。一甲内有旧户不逾五户者，仍自成甲，一甲内有新户不逾六户者，收为同甲。其全户暂时他徙者，应保留其甲之顺序，俟归来时编组之。保应挨甲编组，编余之甲不满一保者，六甲以上得立一保，五甲以下并入邻近之保；保内并入邻近之甲未逾五甲者，仍成一保；保内并入或另立之甲逾六甲者，自立一保。
　　对保甲的执事人员特别是保甲长，两制均规定由所属保甲内居民推选之。清代对保甲组织执事人员的资格标准和选任办法均有明确规定。乾隆二十二年《户部则例》通令，保甲长由士民公举诚实、识字及有身家者，报官点充。清《刑部条例》规定，保正甲长牌头选正直老练之人任之，若豪横之徒，藉不正名义贪利者，当该长官，严为取缔，并饬其退职从严处罚。也就是说，保正甲长牌头，向例由各地域范围内之居民，公举本地德才识兼备及家道富有者，呈地方官任之。事实上，清代的保正甲长牌头及更高一级的团总均为当地人士充任。而乡里组织的领袖都直接从乡里百姓中选任，按职责分类规定选任标准v〔v〕。清《户部则例》规定，牌长、甲长和保正限年更代，以均劳逸vi〔vi〕。其中，牌长甲长三年更代，保长一年更代，其产生的方式是选举和推荐后，须报县级政府备案。但对如何选举和推荐，初无定则，因时因地，多有异同，然大率皆以待之优礼，使贤能之士，乐于自进，以勤厥职。保长以保甲编制之当任者，先选保长，保正及甲长，挨保甲编成后选任之。保长选任之法，先出告示，示保长辖统保正，有稽查资盗贼逃人奸宄职掌，并持以破格优异之殊礼，免除各种杂役。先依各乡约总地及庄镇长，合词公举能适任者，每乡举正副二人为侯辅者报县，县官详审其推荐书，召之县堂，此见于公庭，免其下跪叩头，礼观其容仪，审其应对，择二人中之最堪胜任者，于某月某日，行公任式，于一人备候补vii〔vii〕。当然，公举的权力属于每户，而不是属于每个村民。而报官点充则须：由当地的士绅和乡贤共具保结状；本人具认充状，自述年岁、原籍、家室及生理；由厅置差役检验真伪上报；传被举人赴署当面验看答对；答对无误，即准认充，发给执照和印章。
　　民制规定，甲长、保长由乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；县自治未完成前，甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认保长、甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼任保长或甲长。由于此时的保甲制已受区（乡）控制较多，在这种情况下，出于维护自身利益的需要，乡村上层人物一般采用控制乡保长的办法。这就要求他们花费精力作慎重的选择，要挑选那些最忠实于自己，最有能力，乐于为上层服务，能说会道和善于应变的人viii〔viii〕。而对于户长，民制要求户长由家长充任，如家长因特别事故，或女性家长不愿充任户长之职务时，得自行指派一人为户长；一户有两家以上时，得由家协定一人为户长，或各家各编一户，各立户长。因户长要应付官差而由族中年长者指派族中年轻有为者出任户长。由于甲长主要承担的责任不只是家庭问题了，许多官方的差使影响到这个职务的威信。因此，许多人都不愿意担任此职。
　　在乡村建设时期，随着国家行政权力的下沉，乡镇行政官僚化也影响到了保这一层面，由于当时的保长也必须兼任保国民中心校长及保国民民兵队队长等职，要求保长必须符合如下条件之一：师范学校、或初级中学毕业，或有同等之学力者；曾任公务人员、或在教育文化机关服务一年以上，著有成绩者；曾经训练及格者；曾办地方公益事务者。而原来的保长基本上不能满足这些条件。各乡镇长为了推行新政，只得重新任命保长。但对保长的任命与县长任命乡镇长不同，要考虑到人员的属地原则，基本上都是本地或附近符合条件者，很少有外来者充任的。而且，开始建立保办事处。其中，保长和副保长均由乡政府委任，干事由保长呈报乡长备案。这样，保长虽然还是本地人，但大都由乡镇长采取委派任命方式产生，其职权和权威来源于国家行政权力特别是行政官僚化的乡镇长。许多地方这种保长任命制一直延续到了1945年抗日战争结束。1946年，随着抗日战争的胜利，国民政府重提地方自治。
　　二、职责和经费
　　清时的保甲，承继编户齐民之要，以维护社会治安和收税纳粮为基本职责，具有一定的乡村自治色彩。具体来说，保甲制度的管理职能是什伍其民，条分缕析，令皆归于约会长，凡讼狱、师徒、户口、田数、徭役，一皆缘此而起ix〔ix〕。具体来说，可以分为维护社会治安和催办钱粮赋税两个方面。维护社会治安，不仅是维护国家统治秩序的性质，而且体现了一定社区公共需要。由于岳北地区地处三县交界的要冲，又在衡山南岳的背面，保甲长的治安责任尤为突出。各代保甲均以维护地方统治秩序、严密防范和镇压民众反抗即弭盗安民为首要。具体的做法有：（1）稽查和纠禁。凡甲内有盗贼邪教、赌博赌具、窝逃奸拐、私铸私销、私盐西曲、贩运硝磺并私立名色、敛钱集会等事，及面生可疑，形迹诡秘之徙，责令专司查报x〔x〕。牌内十家须共具互保甘结，确保不容留匪人及违禁诸事。如有犯者，立即举报，否则一家事发，什伍连坐。（2）巡夜和堵御。每甲均要由甲长和各牌长领队巡更伏路。（3）催办钱粮赋税，清代征收赋税，强调自封投柜和官收官解的原则，但乡里组织仍负有协征的义务和追索滞纳者的权责。保甲长为完成催粮催税的任务，经常需要与图差、里书人等相互配合。所谓图差，即县衙门分派到各个乡村的差役，专管某一区域钱粮上纳之事；所谓里书，则是旧日里甲遗留下来的专管钱粮图册书算之人xi〔xi〕。
　　民制的保甲制更强调的是以民制民的方针。民制规定，保长受乡、镇、区长之监督指挥，办理下列事项：监督指挥甲长之执行职务事项；执行保甲规约事项；复查本保户口及统计报告事项；关于船户、寺庙及公共处所之编组事项；壮丁队之督率及平时训练事项（修正）；辅助军警搜捕匪犯事项；保甲武器之保管支配事项；其他依法令应届保长之职务事项。甲长受保长之监督指挥，办理下列事项：执行保甲规约事项；清查甲内户口及编定门牌事项；壮丁之抽选及役务训练分配事项；盘查甲内奸宄事项；辅助军警及保长搜捕匪犯事项；斟酌地方情形，办理互保连坐及监视未经结保之各户行动事项；其他依法令应届甲长之职务事项（修正）。各户户长还有下列情事，应即报告甲长：出生死亡或婚嫁迁徙，致生户口上之异动者；知有窝留匪犯或寄藏赃物者；知有形迹可疑之人潜入时；水火灾害或疫病发生时。对此，胡庆均先生指出：民国21年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势，而在继承以此为控制人民的工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面，一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治，并且认为全民政治非目前漠视政治未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐兴闻。这种自卫组织应多由委任，因有命令服从与统驭便利之关系xii〔xii〕。到了40年代以后，特别是第二次国内革命战争期间，保甲的社区功能进一步弱化，筹粮和征兵成为了保甲主要的职责。保甲的职责更加国家化。
　　在经费方面，清制的保甲经费全由自治地区自己解决，其一般的途径主要是由公田和捐赠。而民制之保甲经费，按规定要列入县预算由县政府拨给。但在事实上，许多地方均采用摊派办法筹措。史称，乡镇保甲经收所谓之米津捐，教员与乡镇保甲之食米费，积谷捐，优待义丁谷巡逻队费、自卫费、军服费、冬防费等种种名称，多以抽米征谷为目的，而不肖之乡镇人员则藉此题目愈多愈便浮收滥派。xiii〔xiii〕白崇禧1939年在给蒋介石的密电中称，保甲长职务，责重事繁，暨无薪给又无地位，为公不能挂名受罚，往往有过无功，社会有志人士，都而不为，结果任保甲长者，类皆地痞流氓及昏庸老朽之流，出而塞责，成事不足，为害有余。他们藉口保甲经费，向民众暗中私行摊派，予取予求，人民负担之重，每超过赋税数百。而乡镇人员为推行一切基干，既责成其推行政令，又严禁向民众需索，自应给以最低生活及办公费用，以资养廉。因此，决定每乡镇月六十余元，保十余元xiv〔xiv〕。自此以后，全国许多地方保由无供给改为半供给制。
　　三、规约和处罚
　　清代保甲组织的规约具有很强的地方自治性质。
　　与清时的乡约具有很强自治色彩不同的是，民制的规约是一种保甲组织如何按国家法令防匪的规则。这些保甲规约规定，规约内容由保长会议按下列各款范围内，依本保需要情形定之：关于保甲名称及区域事项；关于编定门牌及调查户口事项（修正）；关于匪患之警戒通报及防御事项；关于查禁非法行为及纠正不良习惯事项；关于灾害之警戒及救护事项；关于水利交通之工程及守护事项；关于保护农林及合作互助事项；关于增进住民智识能力事项；关于名胜古迹之保护事项；关于保甲经费之出纳保管及公告事项；关于保长、甲长、户长及壮丁怠于职责之处置事项；关于保甲出力人员之赏恤事项；关于保甲会议事项；关于其他维持地方安宁秩序及公益事项xv〔xv〕。而事实上，从许多地方保存的有关保甲规约，基本上只有防匪制匪、保家卫国的内容。
　　与之相联系的具结内容，更是为出具切结事，分结得甲内各户，所填人口、职业等项，均属实在，并无为匪、通匪、窝匪等情，自出结后，互相监察，倘有上列不法行为，凡结内联保之人，应即行报告核办，如有扶同隐匿，不为揭报者，甘负连坐之责，所具切结是实。可见，这种连坐切结已是一种强制性的行为了。
　　民制对保甲长及各户的处罚各不相同。其规定，保长、甲长有怠职误公者，乡、镇、区长得按其情节，报由县政府，依下列各款之一处罚之：免职；记过；申诫。有下列各款情事之一者，由保长报经乡、镇、区长核准，处一日之课役：拒绝签名于保甲规约者；填报户口不实，或任意销毁门牌者；无故拒绝编入壮丁队者；怠忽保甲规约所定之职责者。但事实上，保甲长往往与乡镇区长联通一气，共同横行乡里，鱼肉人民。1935年冬天，举行的国民党五大承认了训政时期的地方自治因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而无自治之实，事实上变成了土劣自治xvi〔xvi〕。因此，1938年国民政府行政院颁布《非常时期各地举办联保连坐注意要点》称：联保以户为单位，由各户户长联合甲内毗邻各户户长，或由各户户长联合乡镇内各户户长，至少五户，共具联保连坐切结。联保切结文内要有同保各户，绝无作汉奸间谋盗匪，及扰乱地方等情事，并随时共负防范搜查之责xvii〔xvii〕。不仅如此，国民党组织也开始往保甲体制中延伸。国民党内政部和中央组织部在1940年致国民精神总动员总会的《动用保甲组织防止异党活动办法》这一极机密函中要求，保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除依非常时期保甲长选用办法选用外，应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党（国民学校校长同）；保甲长就职时应举行宣誓，适用宣誓条例内自治职员誓词；每月保民大会，应切实讲解国民精神总动员纲领精神之改造第五项所列各款，并由国民精神总动员总会编印关于上项之通俗小册子；特殊地带，如陕北等地保甲长必须以党员充任，并负责侦查异党活动，随时分报上级党政机关核办；中央调查统计局各地之情报网或特工人员，应与当地保甲长之忠实同志设法取得密切联系；上级党政机关，对于保甲长之思想行动，应注意考查，如发现有错误者，应立予纠正或惩办xviii〔xviii〕。根据这种指示，许多地方从1945年以后大力发展党员和三青团员，扩允组织，到1948年实行党团统一时，基本上达到了保长95以上是国民党党员，甲长也达到一半以上。xix〔xix〕
　　i〔i〕《清朝文献通考》卷19，户口1，考5024。
　　ii〔ii〕《清朝文献通考》卷22，职役2。
　　iii〔iii〕参见胡次威：《国民党反动统治时期的新县制》，载《文史资料选辑》第29辑，中国文史出版社1995年版，第200页。
　　iv〔iv〕《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》（1935年7月19日），参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第117125页。
　　v〔v〕赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第100页。
　　vi〔vi〕光绪《大清会典事例》卷158，户部，保甲。
　　vii〔vii〕闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第265页。
　　viii〔viii〕朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，中国社会科学出版社1994年版，第112页。
　　ix〔ix〕清《保甲书》卷3，广存，陆世仪《论治邑》。
　　x〔x〕乾隆《户部则例》。
　　xi〔xi〕华立：《清代保甲制度简论》，载《清史研究集》，光明日报出版社1988年版，第107页。
　　xii〔xii〕胡庆均：《两种权力夹缝中的保长》，载费孝通、吴晗等《皇权与绅权》，观察社1949年版，第133页。
　　xiii〔xiii〕中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第131页。
　　xiv〔xiv〕中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第102页。
　　xv〔xv〕中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第120121页。
　　xvi〔xvi〕见徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第420页。
　　xvii〔xvii〕中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第101页。
　　xviii〔xviii〕中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第二编政治（一），江苏古籍出版社1998年版，第104105页。
　　xix〔xix〕参见于建嵘：《岳村政治》，商务印书馆2001年版，第196页。