赵树凯：秩序冲突与治道变革关于农民流动管理问题的研究（三）

　　（2）办证。暂住证办理由暂住户籍室负责，暂住人口全在这里办证，没有在其他场所现场办证的情况，因为一些技术性工作如取指纹、录笔迹等只能在这里完成。办证的手续是，首先查验暂住人口的身份证，其次是建立暂住人口档案，填录暂住户口卡和暂住人口登记表，对于男性还须在手印卡上录下10个指纹。
　　（3）函查。在暂住人口管理工作中，函查只针对男性，是秘密进行的，外来人口不知道。就是根据暂住人口身份证上的原籍地址，向当地公安派出所发函，询问、调查有关该人的事项。调查事项有：是否有此人；是否有前科；是否有违法行为。
　　（4）验证和退证。这两项工作是由暂住人口的专职管理者来做的。验证一年两次，年中和年末，持暂住户口卡到辖区一一查验暂住证。验证工作的内容包括，查明这些办发了暂住证的人口的暂住情况。
　　城市公安部门对于外来人口管理是以防范犯罪为出发点的。这种管理体制起因于计划经济时代社会结构相对封闭、社会流动特别是区域流动不发达的历史条件下，并不是为了适应大规模流动人口的出现而设计的，因此，对于转型时期出现的大量流动人口，仅有这样的管理显然是不够的。尤其是在一些外来人口数量庞大的地区，传统管理方式的局限更加突出。其一，管理内容单一，公安部门的管理只是一种治安管理，主要以防范犯罪为出发点，或者是说在一些情况下把外来人口当作潜在的犯罪群体来管理。从公安部门本身来讲，这样工作并无不妥，公安部门当然只能管理犯罪问题。但是，从整个政府的管理角度来看，这样做是远远不够的，因为流动人口在聚居地引发的绝不仅仅是一个治安问题。其二，管理力量单薄，公安部力量的配置是以常住人口的数量为依据的，如果一个社区的外来人口达到一定的规模，甚至超过了户籍人口，那么，原有的管理人员可能连原来很单一的管理职责也无力完成，而相应的若干服务更谈不上。这是本课题在另一项实地调查中要讨论的问题。
　　（二）城市街道居委会的管理模式
　　事实上，公安部门的基层工作大量是由街道居民委员会做的。但对于居委会来说，还有一项需要投入更多精力去做的工作，这就是流动人口的计划生育管理。为此，课题在一个街道居委会进行了流动人口育龄妇女计生管理程序的参与观察。从这个居委会来看，作为管理对象的流动人口育龄妇女，其范围是指年龄在1549岁之间，来自外省、省内其他地区和市内其他区市县、郊区镇，而在本居委会辖区居住的妇女。一个管理对象从纳入管理、日常管理到离开辖区结束管理的整个管理过程分为以下几个程序：
　　1。摸底。其实就是发现和找出来到辖区居住的流动人口育龄妇女。很多人是不会主动来居委会申请管理的，当然，假如她因为没有被纳入计生管理而不能办工商经营执照时，她可能会主动来。她们不主动来，居委会就要主动去找她们。居委会的工作者说他们是用两条脚和一张嘴去做工作，就是因为要到处跑，挨家挨户，到处查问，到处说服。流动人口来去不定，摸底工作也就得时常进行。
　　2。收证。这个证是流动人口计划生育证明，是由流动人口户口所在地的计生部门开的，各省一般都有本省统一印制的流动人口计生证明，大部分省的这种证本印做流动人口计划生育证明，如山东省流动人口计划生育证明，但也有的省名称不同，如福建省印做婚育节育证。对于流动人口育龄妇女，居委会首先就要收上这个证本，这是管理的第一步。有的人没有这个证本，就要求到户口所在地计生部门去办，路远的要写信让家里人代办。但很多人不情愿办，因为户口所在地要收押金，押金数额各地也不一样，一般是200元，多的要收500元。因为流动人口常年在外，押金要押数年，就几乎等于收费了。对于未婚女性，烟台市办的是流动人口未婚证，但其他地区一般是无论已婚未婚一律是计生证明。
　　3。签合同。居委会收上计生证明后，接着是与流动人口育龄妇女签订流入人员计划生育合同书，并收押金100元，开的是流入地计生部门盖章的押金收据。
　　4。审验。居委会计生主任持流动人口的计生证明到街道办事处计生办、工商所、派出所这3个部门审验，在计生证本的审验记录中盖上这3个部门的章，3个章是：街道办事处计划生育办公室章，工商所计生审验章和派出所暂住户口专用章。
　　5。建档、发出、发卡。审验之后，居委会给这些流动人口建档。档案有3套，一套是流动人口计划生育妇女档案袋，一人一袋，内装其流动人口计生证明、合同书以及发函根，查体单等等；一套是流入地婚育龄妇女卡片，居委会给每人填一卡，记录该人基本情况，贴照片，装订在档薄上，便于日常翻阅；一套是流入未婚育龄妇女登记表。登记该人的基本情况。这三套档案便组成了居委会对辖区内流动人口育龄妇女的日常档案管理。发函是向流动人口户口所在地的计生部门发出流动人口纳入管理委托出回执，通知流出地，该流动人口已纳入流入地的计生管理。发卡就是居委会发给流动人口育龄妇女计划生育证明卡，作为证明其已纳入管理的凭证，卡上贴照片，记录流入基本情况。到此，一个流动人口育龄妇女被纳入管理的过程就结束了。
　　6。查体。查体是纳入管理之后的日常管理。查体一年两次，上半年的3、4月份和下半年的8、9月份，到区计划生育宣传技术服务站查，查体单盖上该站的诊断专章，收入档案袋。查体费每次10元。
　　7。流动人口育龄妇女迁离辖区时，居委会交还其流动人口计划生育证明，退还押金，收回其育龄妇女计划生育证明卡和其保留的乙方合同。到此，管理过程结束。
　　人口流动整体上有利于计划生育，这应当是一个不争的结论。因为，流动就业生活使得更多未婚女性倾向于晚婚，晚婚当然有利于减少生育；同时，流动生活也使得那些已婚妇女倾向于少生孩子，因为比起纯粹的农村妇女来，她们有相对现代的生育观念。早在90年代初中期，我们在调查中就注意到这个问题。但是，对于政府计划生育管理部门来说，特别是流入地政府来说，问题并不这样简单。究竟人口流动导致少生了多少孩子，对于他们并不重要，因为这个帐很难算清楚，即便算清楚了也与他们的政绩无关。他们最关心的是，在整个计划生育管理中，流动人口家庭的超生问题是个突出存在而且特别难解决的问题。比如，根据我们课题组在山东烟台市的调查，在1998年全市300余例计划外生育中，外来人口超生占80以上，在上海市，2000余例超生者中，外来人口占90。这里的问题是，针对流动人口超生现象，学界研究人员与政府管理部门之间出现了一种对话的困境，前者说的流动总体上会减少超生的道理，后者说的是我们这里的超生怎么办的具体问题。我们不能陶醉在自己的道理中而无视政府部门的实际问题。
　　（三）城乡结合部的管理模式
　　在外来人口高度集中的城乡结合部，管理方式不同于典型的城市社区。在城市社区，管理的主要力量是正式的公安部门，在城乡结合部，由于外来人口的数量往往高于常住人口的数量，主要按常住人口比例配备的警察人力不能适应治安管理的工作量的要求，于是就增加了一定数量的非制度性的治安管理部门和管理人员。在这种情况下，某些城乡结合部的外来人口管理，实际上已经由政府管理演变为社区组织的管理，行使管理职能的主要是一些没有法定管理权力的临时机构及其工作人员。这种社区管理是怎样运行的，课题组研究人员在上海郊区的H镇和HW村进行了两个月的参与观察。
　　1镇的管理模式
　　机构和人员。H镇外来人口有2万多，与常住人口之比约为1比1，暂住登记率约为75。镇的外来人口管理机构称外来人口管理办公室，与镇社区保安综合执法队实行两块牌子，一套班子。按照规定，外来人口管理办公室的职责是，协调镇政府各职能部门，指导各村的外来人口管理工作，并直接进行镇办企业、新征地工地、新住宅区的外来人口管理，具体的管理工作包括暂住管理、房屋管理、务工经商管理、计划生育管理、防疫健康管理等。外来流动人口管理办公室是镇政府事业单位，专职人员有三人，按照规定，各相关部门都要有人参加外口办的工作，但是，除了计划生育办外，其他部门均无人在这里上班。外来流动人口管理办公室主任估计，外来流动人口中总有20左右的人无正当职业。
　　镇外来人口管理办公室的主要工作内容，可以通过我们收集到的会议记录的关键词统计，有更直观的了解。见图七：
　　图7某镇外管办1998年3月411月会议记录关键词统计
　　工作内容。镇外来人口管理办公室在1998年中的主要工作：12月，调查登记外来流动人员，资料输入电脑（待补充），评出30个外来流动人员先进个人，走访留沪过节外来流动人员；3月，综合治理宣传月；三五普法宣传；45月，整治四小店；68月，慰问在高温第一线的外来建设者；910月，私房出租情况调查；私房出租许可证、治安许可证的统一办理；取缔无证经营发廊。
　　这里的外来人口流动性很高，年初，镇的计划生育部门给居住3个月以上的3200多外来育龄妇女建了小白卡，登记了详细的资料。但是，3个月后，管理人员进行随访时，发现40的人都不在原来的租住地点了。
　　2村管理模式
　　机构和人员。HW村是正在消失中的村庄，外企需要大量廉价劳动力，有1000多外来人口在本村外企工作。村设有一个警务站，其实是村治保主任办公室与联防队值班室，并没有正式公安人员。派出所有一位负责该村的片警，不参加日常管理和治安巡逻。联防队起初是护村队，职责是看护农田。联防队的工作人员共有13名，分两班值夜，主要侧重夜间工作治安巡逻、查验证件等。工作人员有联防队制服与警具。本应由派出所管理的暂住证办理、暂住费收取工作由联防队员代办。警务站的工作费用依靠外来人口的各种交费，称以外养外。
　　管理内容。1996年以来，上海市流动人口管理提出控制总量，控制居住的双控方针。双控的一个重要方面是清除违章搭建，这些地方是城郊结合部外来流动人员的主要居所。村治保主任说：96年冲过一次违章搭建，我村拆了496间，过了一年又慢慢建起600多间。有一家出租了40间房，有20多间是违章搭建。在这个村，很少看到几家没有违章搭建，也很少有村民没有向外来流动人员出租房屋。由于大规模的建设征地，全村有约60名土地征用而又没有其他生活来源的村民，每月领取324元的生活费，当地称征地待岗，这些人需要以房租补贴家用。
　　根据匡算，如果外来人口全部离开，全村人一年至少失去200万元的房租收入，1997年，该村外来人口最高峰时达3500人，村警务站仅上缴的外来人口管理费就达到19。6万，上交村4万。
　　3管理行为的偏差
　　从管理机构来看，在镇一级，外来人口管理部门只是事业单位，没有行政权力，严格来说不能够行使管理职权。在村一级，村委会雇佣几个本村青年农民，买几套看上去很象警服的保安服装给他们穿上，就成立了所谓的警务站，俨然警察局，由这些人执行对于外来人口的管理，可以罚款，甚至可以抓人关人。在外来流动人口管理的各个具体环节中，联防队员都是外来人口群体接触最多的管理人员。由于许多管理任务下达的同时常常没有规定细则，联防队员在操作时有很大的随意性，在日常管理中，联防队员经常发生不规范行为。这些行为大致包括几类：第一，上岗时间仪表不整，值勤时举止、言语粗鲁，酗酒、睡岗；第二，执行公务时不按程序，如收容遣送时不询问、不查证就抓人；第三，为了个人利益，利用职务之便作交易，如交钱放人、将暂住证表示费用缴讫的激光贴花随意送人等；第四，侵犯外来流动人口权益（主要是人身权利）。
　　联防队员的不规范行为并非单纯的个人行为，因为它们是社区基层组织管理行为的一部分，滥用的是管理社区事务的权力。如果这些行为缺乏制度的约束，它将造成更严重的外来流动人口与管理机构之间的对立。更深层的影响还在于，它会使外来流动人员更加不认同流入地的社会管理规范，
　　因为管理的方式本身即是对管理原则的合法性的否定。
　　管理暴力的大量存在值得重视。社区组织的管理人员在管理活动中常常对管理对象实施不同方式的暴力，这种管理暴力成为解决一些管理难点的重要手段，同时也导致新的管理问题，主要是外来人口的不合作甚至敌对。有的外地女工反映，一天晚上，警务站的四个联防队员醉醺醺要进入宿舍查户口，一个女工说他们查户口应有警察带队，拒绝配合。联防队员就揪住几个女孩，用电棍触她们，还打她们耳光。有的联防队员进发廊检查，竟把洗头小姐抱起来坐在腿上。管理人员的这种不良表现事实上成为刺激起更多治安等方面问题的重要因素。
　　在管理部门看来，对于外来人口最具效力的管理行为是所谓的联合执法。一般是由一个部门发起，邀请其他部门参与，突击清理清查外来人口中的某些突出问题。课题组成员参加了一次联合执法，由派出所发起，镇村干部、村联防队员、计划生育工作人员等有上百人参加。清查对象包括出租房屋、市场摊点、发廊餐馆、各类店铺等，一切有外来人口的场所都是检查之列，清查内容是外来人口的证件手续是否齐全、是否进行违法犯罪活动等。因为清查行动主要在该镇的三个村进行，费用要求村里平摊，大致参加者每人补助20块钱。这种联合执法的主要特点是一种冲击性，几天之内，或者一个较短时间内，会有明显效果，但是，不久便一切如初，被查处和清理的人员陆续返回，违章房屋照常出租，违章摊店照常经营。
　　有的用人单位和社区组织相当重视外来人口的法制教育，在一年的不同时间里，组织外来人口的法制教育课，分别采取讲座与看录象的形式。录象是政府部门专门为流动人口录制的录像片《走向有序》和《拥抱明天》，但认真看的人寥寥无几。因为录像内容大部分是外来流动人口管理的领导讲话，不具有形象化、具体化、寓教于乐的特点。还有一些打工者联谊会、俱乐部之类的活动，主要是一些大学的青年志愿者帮助操办的，是外来人口的一个重要业余活动场所，很受外来人口欢迎，但问题是场地有限，活动次数也较少，只有极少量的打工者能够参与其中。
　　对于外来人口来说，他们最需要提供的是基本权利保护，如人身权利不受侵犯、劳动能获得相应报酬等。1998年春天，该镇一家台资服装公司，老板因负债不辞而别，拖欠四十几个员工4个月工资。员工们跑到镇外经贸办等单位反映，不仅没人管，反而被轰出来。都是说：你们是外地人，老板跑了，你们该走了。态度更加不好的是村里，不仅不管，村支书、农方经理还让村联防队采取措施，把他们驱逐出去。联防队动用了警棍。最后，员工委托律师提起诉讼，通过法院才讨回工资。
　　现在，城市外来人口政策的主要手段是多种多样的收费和办证，政策制定者认为这是制约外来人口过度进入和行为失序的基本选择，但外来人口作为政策标的群体却没有相应的理念认同，特别是执行中不合作，使得政策的规制能力大打折扣。从外来人口的角度来看，主要困惑是感受到了来自城市政府的管制约束，却没有感受到期望的服务帮助，尤其是缺乏制度化的利益表达渠道，自身权益维护往往不能获得有效支持。公共管理的困境之一是，由于政策设计上的缺陷，外来人口往往陷于一种政府服务的真空之中，在许多情况下，实际上过的是一种没有政府的生活。他们不把当地政府当成自己的政府，他们常常是向同乡组织、亲友组织甚至带有秘密社会色彩的组织寻求本应当由政府提供的服务。公共管理的困境之二在于，虽然政策规定很多，各种各样条款很细致，但是支持管理活动推进的政策资源严重不足，在一些情况下甚至处在一种有政策目标无政策工具的尴尬局面。一些管理内容没有经费支持，没有人力投入，甚至也没有法定条件下的行政体系。突出问题是，在一些外来人口大规模聚集的地方，政府缺乏制度创新意识，依托一些临时机构和临时人员去实施法制性政策性很强的管理工作，使公共管理不仅面临管理主体本身的合法性问题，而且一些管理人员本身的行为失范又酿成新的冲突甚至局部管理危机。
　　公共管理的本质是对于社会资源的权威性分配，具体来看，需要两个方面的社会整合，即社会价值观念的整合和社会公众利益的整合。从城市外来人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定和制度设计本身要体现外来人口是新的市民的价值理念，而不是旧体制下的一般意义上的暂住人口。从体制改革的意义上讲，原来计划经济时代的市民也在经历一个重新市民化的过程。不论是来自乡村的非市民，还是城市里的老市民，都将在社会转型过程中成长为市场经济体制下的权利地位相同的新型市民。在这样的前提下审视城市外来人口的公共管理，就会发现目前的政府努力尚有若干值得斟酌之处。