宋华琳：建构政府部门协调的行政法理

　　2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“完蕃行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，为此应通过立法和法律解释明确不同行政部门的权限，发挥各级人民政府及相关议亊协调机构、部门联席会议的作用，建立政府信息资源的跨部门共享机制。
　　“现代是组织的时代”，现代国家的决策和执行，都有赖于组织法上的结构来实现。但现今中国的政府部门协调往往处于仅仅有“内部法”，甚至连“内部法”也没有的状态，部门协调更多靠“私交”，靠行为惯例而非法律规范。各部门更多都在建构自己的组织体系和法制体系，部门协调更多倚重非正式的组织形式，部门之间缺少充分的信任和有效的合作，部门之间的政府信息很难有效共享。因此，亟待建构政府部门协调的行政法理，促使其逐渐走向法治化、规范化之途。
　　一、建构政府部门协调之行政法理的意义
　　秉承韦伯论述官僚制社会学的学说脉络，公法上典型的行政组织形态是层级制的行政系统，其基本特征在于：基于上下级之间的关系，形成层层节制的严密体系，上下级机关之间有严格的上下统属关系。各级政府都下辖诸多委办局署，进而实现行政的功能分化，使行政分工日趋细腻化、分工化、专业化、技术化。例如在我国，食品药品监管部门专司食品药品安全监管之责，环境行政部门则专司环境保护之责。
　　对于不同的行政机关而言，彼此的行政目标和任务不同，搜集和处理信息的渠道不同，工作人员的知识背景、实践经验也不同，对同一事务可能产生迥异的看法。某种意义上说，每个行政机关都是自己管理事务的“帝国主义者”，将自己管理的事务视为自己必须捍卫的“一亩三分地”，不希望其他部门介入，还存在扩充自己部门职权、编制、人员和经费的倾向。
　　日本通产省前通产产业审议官天谷正弘曾说，“官吏为争权限，不分昼夜，不顾理歪”。在我国，同级政府部门之间的冲突亦在所难免。例如作为负责疾病预防和公共卫生的国家卫生和计划生育委员会，对履行烟草控制政策的态度较为积极；但作为政企不分的国家烟草专卖局，更关注让“生产经营保持良好态势”，则对烟草控制政策持抵触姿态，也使得我国全国性控烟立法迟迟无法出台，控烟进程步履维艰。与之类似，在地下水资源管理中，存在着国土、水利等部门的职能交叉；在医保资金管理中，存在着卫生计生部门与人力资源和社会保障部门之争。行政部门协调的缺失，会降低行政效率，提高行政成本，让公众面对林立的行政部门、繁复的行政流程感到茫然，让公众面对重复进行的行政检查、不一致的法规要求和技术标准感到失措。
　　因此，尽管行政任务繁复、多元，需分设不同部门，使其按照不同专业配置不同任务，分别执行；但其目的不在于各自为政，在于分工合作，提升效率，使行政得以一体化运作，为公众提供无缝隙服务。面对由各种不同行政组织形态所组成的“机构丛林”，需建构部门协调的行政法理，通过行政组织法的建构功能，对不同行政部门间协调的制度结构以及部门之间的相互作用方式加以规范，作合宪、合法、有效率的整理，使得行政组织能以综合化、系统化、整体化的方式来运行。这正是行政组织法学必须面对的考验。
　　二、通过立法和法律解释明确不同政府行政部门的权限
　　西谚有云，“好篱笆带来好邻居”（Goodfencesmakegoodneighbors）。做好同级行政部门间协调工作的前提在于：应明确不同行政部门在法律上可以行使行政权的权限范围，搭起各部门权限间的“篱笆墙”。2013年3月，全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。”这体现了“明确权限分配原则”。将特定的行政任务分配给特定的行政组织，体现了行政组织事务分工的原理，也有助于防止由多个机关来重复处理相对人的一件事情。
　　在未来，应努力通过立法来厘清各行政部门的权限，这是行政组织法定主义原理的体现。以机构改革的灵活性、机动性为轻视行政组织规则的做法辩护，不利于行政法治及行政组织法治的孕育和发展。但行政部门权限的问题，常常是立法修法最为复杂的问题，有的法律迟迟不能制定和修改，也是因为法律中涉及的行政管理权限划分不清。例如在《药品管理法》、《社会保险法》、《政府采购法》等法律中，出现了“国务院确定的部门”、“有关部门”等表述，在未来立法中应尽量减少此类表述。立法应成为行政改革的助力者。
　　例如，在2009年颁布的《食品安全法》中，规定质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，这部立法对食品监管体制作出“分段监管”的规定，是对食品监管“碎片化”现实的体认，很难说是成功的立法例。而在2015年修订后的《食品安全法》中，即以立法的形式，规定食品药品监管部门依法对食品生产经营活动实施监督管理，即食品药品监管部门负责食品生产、食品流通、餐饮服务活动等的监管。以立法的形式推动监管改革，以立法的形式厘清部门权限。这是应倡导的方向。
　　在通过推进行政改革，厘清和整合部门职权的过程中，应处理好改革与法治的关系。应坚持法律优位，不能进行违法改革。以不动产统一登记制度改革为例，2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合由一个部门承担。”2013年11月20日，国务院第31次常务会议明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。国务院于2014年12月22日公布了《不动产登记条例》，该条例明确规定“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作”，并规定了不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。这个实例生动体现了《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》中的要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。
　　在我国的法律法规中，有时对行政部门权限或未能作出非常具体的规定，或留有一定的解释空间。在法律和行政管理体制未能做总体改动之前，可以尽量通过法律解释的技艺，通过综合运用目的解释、文义解释、立法史解释、社会学解释等解释方法，来对特定的行政权限归属加以解释，以维护法律体系的实质正当性，并造应经济社会发展的需要，更好保障行政相对人的福祉。例如根据《行政法规定程序条例》第33条的规定，“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复”。再如国务院法制办也曾运用立法史解释的方法，说明台球、保龄球等项目不属于《娱乐场合管理条例》所调整的“娱乐场所”。在厘清部门权限的过程中，相较于立法解释、司法解释而言，法制机构所作的行政解释会具有更为重要的现实意义。
　　三、充分发挥各级人民政府在部门协调中的作用
　　在现代社会，行政分工日趋专业化。专业化的行政部门可谓是行政资源的集散地、公共政策的发动引擎，有着相对专业化的行政官员、技术支撑机构、信息网络及行政管理经验。但它的缺点在于：专业行政部门不仅积累了知识和经验，还可能形成了若干思维定势，更注重分工而不注重整合。因此需要各级人民政府在部门协调中发挥更为重要的作用。
　　行政部门需要分工，行政部门亦需跨部门合作，跨部门合作（Gettingagenciestoworktogether）被界定为“两个或两个以上机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事去增加公共价值。”但不同部门的任务不同、观念不同、专业知识不同、信息来源不同、话语体系不同，协调起来殊为不易。根据《宪法》第89条的规定，国务院有权“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”。根据《宪法》第108条的规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，国务院及地方各级人民政府有法定职权，去发挥“掌舵”的作用，去协调不同行政组织之间的冲突。
　　（一）设立“领导小组”等议事协调机构
　　在实践中，对涉及全局性、多部门的事务，各级政府有可能通过设立议事协调机构，来承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务。议事协调机构设立程序相对简单，成员单位多且面广，这有助于不同行政机关共同从事相关活动，通过联合行动的方式，来实现特定的行政任务。在实践中，对于某些特别重大、涉及多个部门职能范围的专项事务，会通过成立“某某领导小组”，有针对性地处理特定问题，协调不同政府部门的利益。领导小组通常不设立实体性办事机构，但领导小组组长多由政府正职或分管副职出任，领导小组成员包括了与特定事务相关的各部门负责人，因此有助于调动有限的行政资源集中处理该事务，协调不同政府部门的利益，协调各相关部门落实专项事务。
　　较为典型的晚近例证，是国务院办公厅于2015年4月下发《国务院办公厅关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》，由国务院常务副总理张高丽担任该协调小组组长，由两名国务委员担任副组长，四名国务院副秘书长及中央编办主任、国务院法制办主任为成员。该小组还下设行政审批改革组、投资审批改革组、职业资格改革组、收费清理改革组、商事制度改革组、教科文卫体改革组6个专题组和综合组、督查组、法制组、专家组4个功能组。在我国，为了应对综合性、专业性、政策性较强，更好履行跨部门、多目标的行政任务，还设立了国家应对气候变化领导小组、国务院深化医药卫生体制改革领导小组等小组。
　　“领导小组”在部门协调中发挥了积极的作用，但其不足之处也较为明显：第一，领导往往身兼多个小组组长或副组长，精力有限，很难投入协调工作，有的领导小组成立后很少开会，未能真正发挥作用；第二，由于目前作为议事协调机构的小组多不设实体性办事机构，多由现有某一机构承担具体协调职能，这加剧了具体工作机构的负担；第三，欠缺法治化、制度化、程序化的运行机制，领导小组会议有时会陷入“各说各话”的困局，未能推进部门协调。议事协调机构每次协调的多为具体事务，即“一事一协调”，即使协调成功，下次遇到类似问题，依然可能面临部门之间的推诿和掣肘。
　　要发挥议事协调机构主要领导人的作用，利用更高层级领导在权力金字塔体系内的权威，更有效地做好协调工作。还应认识到议事协调机构的局限性，严格控制议事协调机构的设立，由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。
　　（二）部门联席会议的运作
　　部门联席会议是为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种工作机制，经政府同意，明确由主办部门进行协商，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。若将部门联席会议同“领导小组”制度相比较，“领导小组”的领导通常职级较高，组长多为政府正职或副职，而部门联席会议的组长或召集人则多为主办部门负责人。例如，2014年国务院同意建立不动产登记工作部际联席会议制度，联席会议由国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局等9个部门组成，国土资源部为联席会议牵头单位，国土资源部部长担任联席会议召集人。
　　部门联席会议的要义在于开会。通过会议机制，各部门负责人可以进行面对面的交流，开展集思广益式的交流和讨论。各部门负责人在会议上，所考虑的不仅仅是自己所依据的法律规范是什么，还要考虑自己的职责是什么，最擅长做什么，如何和其他部门协作。通过会议机制，逐步形成不同部门之间、不同部门负责人之间的信任机制，
　　进而拓展共识。要真正让部门联席会议制度发挥作用，就必须要召开会议，如果部门联席会议很难召集会议，不开展活动，其影响将极为有限，甚或名存实亡，也无助于问题的解决。
　　四、建立政府信息资源的跨部门共享机制
　　政府信息资源的跨部门共享（Crossboundaryinformationsharing），是部门间有效协调的前提，正如社会心理学研究者鲁维奇（Lewicki）和邦克（Bunker）指出的：“当某人得到关于他人的足够信息，能够理解他们并且精确预测他们可能的行为时，会出现以知识为基础的信任”。形成跨部门之间以交换共享为特征的政府信息运行环境，有助于打破政府信息资源的“孤岛”，使得部门间能以共享必要信息为前提，在政策形成和执行层面彼此有更好的协调。
　　我国目前没有政府信息共享的统一立法。政府信息共享的制度安排，每每散见于相关单行法律规范之中。例如，我国《保险法》第158条规定，国务院保险监督管理机构应当与中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制；《证券法》第185条则规定，国务院证券监督管理机构应当与国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。但这些规定往往缺少可操作性的制度安排：哪些政府信息可以共享？共享的范围是什么？共享的程序是什么？目前都缺少相应的法律依据，缺少整体划一的规定，这都亟待未来出台统一的政府信息共享立法，且寄希望于中国未来的电子政府建设。
　　在政府信息共享的实务操作中，有些部门将信息视为权力和资源的来源，不愿将自己的信息和同级其他部门共享，也担心将自己的内部问题暴露给其他部门。一些部门甚至不知道其他单位到底有哪些可供本部门使用的信息，即缺少“关于信息的信息”。而且不同部门有自己的数据采集标准、数据分类标准，自己的数据库，这构成了政府信息共享的技术障碍。
　　应尽量以立法的形式明确规定不同部门必须共享的政府信息。例如，2015年修订的《食品安全法》第20条即规定，“省级以上人民政府卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险监测信息。国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息”，这样的规定即为相关部门设定了政府信息共享义务。
　　在未来，我国政府信息共享应秉承职能共享、规范有效、及时完整、合法使用、保障安全的原则，各级政府应组织建设政府信息共享技术平台，管理政务信息资源共享基础设施，制定相关标准规范，行政机关应着力建立政府信息共享内部工作程序、管理制度。进而通过同级行政部门之间的政府信息共享，促进组织间的合作，形成相互依存的治理网络，来应对模糊的、复杂的问题。
　　五、结语
　　在中国行政法治建设进程中，更为关注直接涉及行政相对人的外部法律规范的建构，而较少关注行政组织体系的法治化，也较为忽略建构部门协调的法律制度。但需知在中国部门协调之难，“有点像一群操着不同语言的劳工搭建房屋一样，面对一大堆性状各异、易损且价格不菲的木头，脚下是泥泞的山坡，工作中经常受到暴风雨的袭击。”正因如此，建构部门协调的行政法理，就更具有现实意义。
　　2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，为此应通过立法和法律解释明确不同行政部门的权限，发挥各级人民政府及相关议事协调机构、部门联席会议的作用，建立政府信息资源的跨部门共享机制。
　　此外，还可通过日常办公会议、专题会议等形式加强部门间协调；通过同级不同行政部门联合制定规范性文件，提高政策的可接受性，促进规则的实施；探索跨部门综合执法，探索联合执法；通过行政程序的简化，行政流程的再造，通过建立行政服务中心等方式，探索行政过程的“串联”与“并联”，进而促进部门间的协调。