林尚立：公民参与中国民主深度发展的动力之源

　　摘要：公民参与的实践及其发展对深化民主的建设有直接的推动作用。公民参与的意愿是随着利益诉求的提升与体制吸纳参与水平的提高而不断增强的。在这其中，政府对公民参与的主动吸纳无疑起到推进公民参与的积极作用。杭州“民主促民生”的实践表明，政府在这方面的努力所产生的民主效应是多重的，不仅扩大了公民民主参与，而且促进了政府自身的完善与发展。
　　民主生活的主体力量是公民。公民参与是民主生活的基本形式，它取决于公民的利益诉求、参与意愿以及体制吸纳的能力。公民参与的实践及其发展对民主的建设与发展有直接的推动作用。公民参与的意愿是随着利益诉求的提升与体制吸纳参与水平的提高而不断增强的。在这其中，政府对公民参与的主动吸纳无疑起到推进公民参与的积极作用。杭州“民主促民生”的实践表明，政府在这方面的努力所产生的民主效应是多重的，不仅扩大了公民民主参与，而且促进了政府自身的完全与发展；不仅在政府与公民的协商合作基础上有力地促进了民生问题的解决；而且也有效地平衡了国家与社会基本关系。杭州的实践是具体的，但“民主促民生”所呈现的民主发展逻辑具有深刻的意义：即中国民主能够从扩大公民参与中获得深度发展。
　　一、公民参与和人民民主：中国民主深度发展的战略基础
　　中国是社会主义国家，社会主义民主在中国的具体实践就是人民民主。人民民主的现实表达方式就是人民当家作主，参与国家事务管理。这种现实表达的最基本民主实践就公民参与公共权力的运行，其核心是参与公共政策的制定。人民民主的本质属性规定了没有公民参与，人民民主也就无从谈起。
　　民主的本质就是人民决定自己的事务。但人民是多元利益的复合体，所以，一旦利益的多样性和复杂性达到一定的程度，人民决定自治的事务就需要通过一定的制度安排来实践与运行。所谓的民主制度因而孕育而生。民主制度的基本使命就是如何能够最大限度地将多元的利益整合到公共事务的决定过程之中，以便让不同利益主体能够最大限度地共同决定相关的公共事务与公共政策。因而，对于民主来说，民主制度只是运行与实践民主的机制与途径。民主制度固然重要，但如果民主制度仅仅在形式上，不能在本质上实践民主的基本使命，那么民主制度再怎么精美，也是没有实质意义与价值的。从这个角度讲，民主的建设与发展起点与归宿点都在人民的自主管理，民主制度是民主建设与发展的路径与桥梁。所以，民主制度的完善与发展，如果不触及到人民的自主管理，都仅仅是民主形式的发展，只有真正触及到人民自主管理实践的民主发展，才是民主的深度发展。由此可见，公民参与是实践民主深度发展的战略领域。公民参与和人民民主之间的深刻内在关系，决定了公民参与是中国民主深度发展的战略基础。
　　在政治生活中，公民参与是公民运行自身政治权利而形成的，直接作用于公共权力运行、政治体制运作与政治过程的展开，体现为多种形态。有的公民参与是基于制度性安排形成的，如选举；有的公民参与是基于私人维权而形成的，如游说、信访等；有的公民参与是基于维护和保障公共利益的需要而形成的，如参与公共政策的设计与论证，与政府合作共同解决公共事务问题等等。在杭州实践中，公民参与主要体现为第三种形态。这种公民参与往往因公共的民生问题而起，以公民与政府协商、合作的形式展开，以创造优良的公共生活和增进公共利益为依归。相比较而言，这种公民参与更具有深刻性，因为，它直接或间接地体现了人民决定自身事务，在社会治理与国家管理中当家作主的人民民主本质属性。这种公民参与对中国民主的深度发展具有直接推动作用的。
　　二、公民参与对民主深度发展的三重效应
　　公民参与是公民与政权体系互动的过程。在这个过程中，公民在表达自身利益诉求的同时，往往也会对政权体系的合理性与合法性形成相应的要求；于此相应，政权体系也会在回应或吸纳公民参与中进行自我调适以适应或满足公民参与的要求。必须指出的是，在民主建设与发展过程中，推动公民参与的动力，不完全来自公民一方，政权体系也是重要的一方，因为，政权体系为了建构自身的合法性或者为了降低自身权力运行的政治风险和法律责任，也会自觉地将其权力系统或所主导政治过程向社会开放，主动地吸纳公民参与其中。这决定公民参与所形成民主效应往往是三重的：一是公民通过参与提升了自身的民主意识与民主能力；二是基于公民参与的推动，政权体系的健全与完善自然取向民主化；三是公民参与沟通了政权体系与社会的关系，使政权贴近了民众与社会，在趋向民主化的同时，趋向社会化。不论从那个角度讲，公民参与所形成的这三重效应都有可能在深层次上推进民主的建设与发展。
　　在杭州的实践中，公民参与对提升公民的民主意识与民主能力具有明显的作用。具体体现在三个方面：其一，提升了市民对这个城市的认同，人民将自身的生活品质与城市的公共生活的优化紧密联系起来。这种认同孕育了市民公共意识和社会责任。优良的民主生活在任何时候都是以健全的公共意识为基础的。其二，增强了市民的自我管理、自我服务的能力。“民间庭改办”在杭州旧城区的旧房改造中所发挥的积极作用充分证明了这一点。其三，充实和丰富了公民利益表达的途径与方式。任何成功的公民参与都会在参与之后形成相应的参与路径，并由此形成一定的路径依赖。这对于公民参与来说，无疑是一种民主资源的积累。这种积累将直接转化为公民的民主实践能力的提升与充实。
　　另一方面，我们从杭州的实践中，也能够明显地看到公民参与对政权体系所产生的作用与影响。首先，公民参与在一定程度上改变了政府的治理方式，使其从单向度治理转向合作治理；从权力强制到法律规范；从政策命令到协商协调，从职权性直接治理到保障性间接治理。这种变化在“民间庭改办”的事例中体现得相当充分；其次，公民参与促进了政府的绩效管理与绩效评估。民主政治所相应的政府是公共服务型政府。政府公共服务型发挥的水平，直接决定政府的实际能力以及政府与社会、与民众的关系。由于政府公共服务的基本对象是公民，所以，公民的参与是提升政府公共服务水平的关键；而政府已服务公民为取向所进行的自我管理体系、运作体系的完善，是具有很强民主效应的。在这方面，杭州市将公民的因素纳入政府绩效管理与绩效评估中所产生的民主效应就尤为明显。
　　马克思认为，国家政权作为第三种力量具有日益与社会脱离的特性，这种特性在保证国家政权具有驾驭社会能力的同时，也使国家政权日益成为与社会对抗的力量。为此，马克思在构想社会主义民主的时候，强调国家政权的社会性，即国家政权要交给民众，由民众直接掌握和运行国家政权，使其直接服务社会与大众。在具体的政治实践中，这种社会性在很大程度上取决于国家与社会联系的广度与深度，具体来说，取决于政府与民众之间的沟通与合作的程度与水平。杭州的实践表明，公民的积极参与以及政府的积极开放和吸纳所创造的活跃的公民参与，对地方政权的社会化具有直接的效应。在人民民主的逻辑中，地方政权的社会化将使人民民主的实践有了更加扎实的体制基础和政治基础。
　　三、公民参与：人民民主应对行政主导的有效途径
　　中国的社会规模、发展形态以及体制结构，决定了在中国建设与发展中，行政主导将扮演十分重要的角色。行政主导的具体体系就是国家行政力量比较广泛地主导经济与社会发展，并在一定程度上深入到人民的日常生活之中。这种主导所形成的干预和调控，常常会体现为公共权力对公民权利的干预或约束。用美国行政学家弗雷德里克森的话来说，中国属于高行政管理国家。依据其标准，这种国家要走向民主就必须有高公民精神，否则，就会陷入集权专制。这种高公民精神，既来自公共权力对公民权利的尊重与保护，以及对公共参与的积极吸纳，同时，也来自公民本身合理有效地利用其公民权利参与政治生活，规范政权体系的运行，监督公共权力的行使。
　　人民民主为中国形成“高公民精神”国家提供坚实的政治基础。人民民主强调人民共同管理国家事务。从人民民主的逻辑出发，在国家公共事务管理中，人民应该有很大的发言权与决定权；与此同时，政府应该最大限度地受到人民监督。基于这样的政治逻辑，我们设计了人民代表大会制度，强调全体人民通过其代表来组织政府，并将政府置于人民代表的监督之下，从而保障了政府在驾驭社会和民众的同时，又直接受到社会与民众的监督。实践表明，人民代表大会制度虽然为“高公民精神”的确立与发育提供了有效的制度基础，但仅仅依靠这个制度是不够的，而且这个本身还需要有很大的充实与完善。这就要求在人民代表大会制度之外，还需要充分发育人民自主管理国家事务的空间。显然，公民参与是最名副其实的人民自主管理国家事务的空间。从法律上讲，公民具有监督和罢免其代表的权力，因而，公民参与扩大所形成的效应，在直接作用于政府的同时，也会作用于人大制度的建设。虽然这种场景尚未明显出现，但这种效应一定会随着民主的发展而逐渐显现的。
　　因此，不论从“高行政管理”需要“高公民精神”的角度讲，还是人民民主必须培育“高公民精神”角度讲，公民参与的建设与发展都具有重要的战略意义，即关系到国家治理的民主性，也关系到社会主义民主，即人民民主的实践性与实现性。
　　中国是一个处于现代化过程中的大规模国家。不论是大型国家的治理对行政的要求，还是后发国家快速现代化发展对行政的要求，都需要国家实行“高行政管理”，在这其中，能够调整的空间仅仅在于行政调控的程度与方式上。高行政管理必然带来政府主导与官僚主导。在这样的治理结构与体制条件下，要发育人民民主，提高人民参与国家公共事务水平，一个重要的战略途径就是不断扩大公民参与。因而，我们完全可以把公民参与视为人民民主应对行政主导的有效途径。换言之，在行政主导的条件下，没有比较广泛的公民参与，人民民主的建设与发展也就无从谈起。
　　人民民主应对行政主导的本质，不是在于对抗或限制行政主导，而是在于如何使行政主导本身以及行政主导体制下的政治生活能够趋向民主。这主要涉及到行政权力的规范、行政服务的平等、行政信息的公开、行政决策的民主以及行政管理的高效。这也就意味着有效的公民参与能够将人民民主精神与原则转化为行政发展的资源与动力。这种转化，既维护了行政主导的合法性与有效性，同时，也是的人民民主在政府运作与治理之中获得相应的实现。
　　由此可见，杭州围绕“民主促民生”所形成的发展实践，解决的是杭州社会的民生问题，促进的杭州社会的民主生活，但实践背后所蕴含的政治逻辑与理论逻辑，对于整个国家的民主实践与发展有直接的启示意义，即在中国的建设与发展中，公民参与是中国民主深度发展的战略途径。从这个角度看，杭州的实践具有一定的普遍意义。
　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）来源：北京论坛