刘勇智：公共政策制定中的公民参与

　　〔摘要〕公民参与是当今世界政治发展的基本趋势，公共政策则是民主国家治理社会的主要工具。本文首先探讨了公民参与的内涵和类型，分析了公共政策形成的阶段及其特征。在此基础上，本文提出了公民参与公共政策制定的诸种途径，揭示了公民参与在公共政策制定中的作用。
　　〔关键词〕公民参与；公共政策制定
　　〔中图分类号〕D601〔文献标识码〕A〔文章编号〕10053492（2004）03003702
　　实现决策的科学化、民主化，改革和完善决策机制是党的十六大提出的政治建设和政治体制改革的任务之一。决策的民主化，从根本上说就是要扩大公民参与。广泛的公民参与是民主社会的普遍现象，是民主政治的重要标志。研究公民参与对公共政策制定、提高政府公共行政能力和维护公共利益的作用，具有重大的理论价值和现实意义。
　　一、公民参与及其类型
　　公民参与实质上是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履行。但是通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小。国家机关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者，他们以国家工作人员身份对政府活动的参与不属于通常意义上的公民参与。公民可以在政府活动中行使权力，也可以在企业活动、社会组织活动中行使权力，然而通常意义上的公民参与仅指公民对政府活动的参与。所以，通常意义上的公民参与是指公民以非国家机关工作人员的身份对政府活动的参与。本文所指的公民参与都是通常意义上的公民参与。公民参与由民主政治的发展状况决定，在不同的历史时期具有不同的性质和范围。在传统的保护型民主下，公民参与只能涉及政府活动的部分政治事务和政治问题，其目的在于“限制政府滥用权力，防止政府行为不轨，保护公民的权利和自由”〔1〕；在现代可治理型民主下，公民参与的范围不断扩大，包括对政府政治、经济、文化等活动各个方面的参与；公民参与的目的也发生了变化，现代的公民参与更注重提高政府的公共行政能力，帮助并监督政府有效地代表和实现公共利益。
　　公民参与的类型依据公民参与方式的不同可以分为原子化公民参与和集团式公民参与。原子化公民参与是指单个公民从个体利益出发，凭借自身拥有的资源，采取单独行动参与政府活动，追求利益的行为。集团式公民参与是现代可治理型民主下公民参与的主要方式，以公民社会的成熟发达为前提。集团式公民参与由于集合了大量个体公民的资源，因此更具影响力，更能表达和实现公民利益。公民参与的类型根据公民行使权利、参与活动的不同还可以分为选举参与、决策参与、管理参与和监督参与。
　　二、公民参与政策制定的途径
　　公民参与政策制定的途径总体上可以分为两类，制度内途径和制度外途径。制度内途径是政府创建和主导的公民参与途径，它有严格的程序和内容限制，主要包括代议方式、信访方式、咨询方式、公示方式、听证方式和司法审判方式。制度外途径是社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径。它不存在特定的程序和内容限制，具有较大的随意性和自主性，包括个体或集团的游说方式、游行抗议方式、大众传播媒介方式、公民“用脚投票”方式等。体制外途径虽然不是政府主导型的，并且具有突发性和随意性等特点，但它是公民在宪法和法律赋予的权利下参与公共政策制定的途径，仍然属于合法的参与渠道。公民参与政策制定的任意途径都为公民参与政策制定提供了机会，开辟了渠道。不过在公共政策制定的不同阶段，公民可选择的途径并不是任意的，即不同的参与途径在不同的政策制定阶段呈现出不同的开放状态。
　　政策问题的确定阶段是公民参与途径广泛，可选择性较大的一个阶段。公民可以在体制内以代议的方式，通过选举产生代表，组成各种代表大会、国会、议会等，由这些法定的代表机构将自己关注的公共问题形成议案、提案、建议纳入政府议程，间接参与政策制定。公民还可以通过政府的民意调查、咨询机构、信访机构直接表达自己的愿望要求，参与政策问题的确定。在制度外，公民可以通过大众传播媒介的渠道制造舆论声势，实施压力，引起政府对某些公共问题的注意，确定为政策问题。公民也可以通过游说、游行抗议的方式推动政策问题的确定。
　　政策方案的形成阶段是政府及其政策分析人员对政策制定起垄断作用的阶段。许多政策方案的形成需要大量的信息和高深的专业技术知识，公民参与的成本高，参与的作用小，因而参与的途径也较窄。公民主要通过政府组织的听证会、咨询会或者在看到政府的公示后及时反馈意见等途径参与政策方案的形成。也有少部分公民以专家学者的身份通过代议机构或者大众传播媒介参与政策方案的形成。政策决定阶段公民参与的制度内途径主要是地区、部门、行业、社团组织和基金会等利益集团通过代议机构内的代理人对政策决定施加影响。在制度外，各利益集团游说政策决定者，游行、抗议、示威；对政府施加压力，参与政策决定。大众传播媒介凭借舆论导向能力参与政策决定。利益集团和大众传播媒介的参与有时是统一的，利益集团通过大众传播媒介施加压力，大众传播媒介代表利益集团引导舆论。
　　三、公民参与在政策制定中的作用
　　现代政府对公民参与政策制定的推动和公民参与政策制定的热情暗示了公民参与对于政策制定具有十分重要的意义和作用。具体分析，公民参与政策制定的作用有以下三点。
　　第一，保证公共政策的公共利益价值取向。公共利益是公共政策的本质所在和制定依据。赵成根教授认为，因为当代民主国家是人民主权国家，所以维护和增进社会公共利益是政府行动的最高级义务和责任；政府制定的政策必须服务于或增进社会公共利益，以社会公共利益为政策制定的出发点和依据，以公共利益为政策的最高目标。〔2〕但是，在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。正如公共选择学派所指出的那样，从事政治活动和从事经济活动的都是理性自利的追求效用最大化者。〔3〕政策制定人员并非道德完善，一心为公，他们一有机会就会谋求个人私利。在缺乏有效监督的情况下，政策制定人员手中的权力为他们谋取私利提供了机会。他们进行权钱交易，以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。以整体形象出现的部门和行业与个人一样更愿意实现本部门、本行业的利益最大化。他们垄断政策制定权制定出的公共政策更多的代表部门利益和行业利益，而非公共利益。迫使公共政策背离公共利益的第三种力量是某些个体和利益集团的寻租活动。这些个体和利益集团利用特殊的关系网络和资源优势，向政策制定人员行贿，改变公共政策的规定性，将公共政策变成寻租者对某一领域或行业实施控制，获取高额垄断租金的工具。公民参与对公共利益异化的治理，保证公共政策的公共利益价值取向是通过权利分享、权力监督和博弈制衡实现的。公民参与政策制定打破了政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，公民获得了部分政策制定权。权力的分享可以实现以权力约束权力，限制政策制定人员和部门、行业谋取私利的行为。公民参与使政策制定过程透明化，公民获得了更多的知情权，对政策制定权力运用的监督更加有效，各种权钱交易现象就会减少。公民以合法的途径普遍参与政策制定，有益于形成各种利益力量和利益集团之间的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共政策，从而避免个别利益集团用非法形式对政策制定施加单独影响，扭曲公共政策的公共利益价值取向。
　　第二，提高公共政策的科学性。公共政策的科学性是政策达到目标，实现价值的保证。一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求。1。目标导向性。公共政策必须以解决公共政策问题，维护或增进公共力利益为目标。2。社会可行性。公共政策在执行中不会遭到社会普遍或一部分人的强烈抵制，最好可以得到社会较为广泛的支持和认同；同时，公共政策的执行不会造成严重的社会问题和历史遗留问题。〔4〕3。经济效益性。公共政策尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，形成最佳的投入产出比。成本和收益不仅要包括可以用货币衡量的经济价值，还要包括无法用货币衡量的社会价值。要实现公共政策的科学性必须具备充分的信息、创造性的思维和专业技术知识等条件。公民参与有利于提供实现政策科学性所要求具备的条件。公民参与从不同角度、不同层次提供了关于政策问题的丰富信息；公民巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，有助于形成最优的政策方案；公民中的专家学者则提供了实现政策科学性所必需的专业知识。公民参与还增强了政策的目标导向性。公民参与政策制定的基本动机是为了维护和扩大自身的利益，因此，他们必然要求公共政策的目标导向性，确保公共政策制定是为了解决政策问题，实现公共利益。公民参与也提高了公共政策的社会可行性。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍的抵制。公共政策可行性的提高又降低了公共政策执行的成本，公民为追求利益的广泛参与扩大了公共政策惠顾的范围，增加了公共政策的产出收益，公共政策的经济效益性也得到了提高。
　　第三，优化公共政策体系。公共政策体系是一个国家或地区不同层次、不同方面的所有政策形成的结构和系统。单项公共政策的质量再高，也无法改变一个国家或地区贫穷落后的面貌；政府管理社会，推动社会进步发展的功能是依靠完善的政策体系实现的。公共政策体系在纵向上包括元政策、基本政策、方面政策三个层次；在横向上包括经济政策、政治政策、文化政策和科技政策等诸多方面。完善的政策体系既指纵向各个层次政策的相互协调，又指横向上各个方面政策的相互配合。在现实的公共政策实践中，信息不完全，个人、行业、部门利益的驱使，不了解社会公众的政策需求，政策制定者视野狭隘、目光短浅，对政策方案的预期效果缺乏科学预测，对政策执行效果缺乏正确的反馈、评估等因素造成了各个层次，各个方面政策之间的冲突、矛盾，以及缺乏协调、配合的政策体系不完善现象。如上文分析，公民参与政策制定有助于解决个人、部门、行业通过公共政策追求私利和信息不完全的问题，从而减少了因这些因素形成的政策冲突和政策不协调现象。其次，公民参与政策制定使政策制定主体更加清楚社会公众的政策需求，在原有政策基础上制定出与之相互协调配套的政策，满足公民的要求。公民参与有助于扩大政策制定主体的视野，使政策制定建立在对整个政策体系审视分析的基础上，减少政策之间的矛盾。最后，公民基于利益动机，对政策方案的预期效果有最为深刻的洞察，最为敏锐的把握；公民作为各种政策的对象，受所有政策效果的影响，对各种政策的执行效果最为清楚；公民参与提高了对政策方案效果预测的科学性，使政策制定者获得了各种政策执行效果的准确反馈。政策制定者在比较政策方案预期效果和正在执行的政策的执行效果的基础上制定政策，将会减少与现有政策的冲突。各项政策之间冲突的减少，协调、配合程度的增加，优化完善了政策体系，推动了社会的发展和进步。
　　参考文献：
　　〔1〕〔2〕赵成根。民主与公共决策〔M〕。哈尔滨：黑龙江人民出版社，2000。19，26。
　　〔3〕〔美〕丹尼斯C缪勒。公共选择理论〔M〕。北京：中国社会科学出版社，1999。176，192。〔4〕张国庆。现代公共政策导论〔M〕。北京：北京大学出版社，1997。26。