金太军袁建军：政府与企业的交换模式及其演变规律

　　摘要：以价值资源影响力交换为核心要素的政府和企业交换关系分析的新框架可以深刻诠释我国政府与企业的微观互动。信息控制、自由裁量、制度供给和身份认定构成了转型时期政府和企业交换的基本模式：信息控制模式是政府与企业交换的神经网；自由裁量模式是政府与企业交换的特质；制度供给模式是政府与企业交换的保障；身份认定模式是政府与企业交换的助推剂。同时，市场规则、行政趋势、社会规范以及政府与企业交换内在逻辑的相互作用，则推动着政府和企业间包括价值、资源和影响力在内的交换的变迁。
　　关键词：政府；企业；交换模式；自由裁量；制度供给
　　作者金太军，社会学博士，苏州大学政治与公共管理学院教授（苏州，215123）；袁建军，苏州大学政治与公共管理学院博士生、南京工业大学公共管理学院讲师（南京，210009）。
　　本文是国家社会科学基金重大项目应对重大突发公共事件的政府协调研究（08zd010）的中期研究成果之一。
　　在近年来政府和企业微观互动行为的研究中，企业政治行为理论、委托代理理论、寻租理论、博弈理论等均被用以阐释政企互动规律。其实，交换理论作为一种新尝试，相形之下，更具理论解释力。它不仅能弥补企业政治行为理论中缺乏政府视角的缺憾，亦可避免委托代理理论中抹杀政府积极作用的不足，同时还包含寻租理论中所予规避的福利行为，？更有利于概括政府和企业博弈行为的基本特征。
　　在国内，李路路从市场经济部门和再分配经济部门之间的相互联系与依存角度出发认为，由于这两个部门存在不同的资源分配原则、拥有不同优势和稀缺性程度的资源，因而必定要发展出以政治资本和经济资本交换为主要表现形式的交换关系。虽然该学者指出了造成这两个部门交换的若干原因，为运用交换理论探讨政府和企业互动关系拓展了理论空间，但由于其研究的重点并不是探讨这种交换关系，因而未深入分析政府和企业交换的内在推动力、基本逻辑及具体表现形态，从而也不可能借以指出这种交换发展的内在规律。
　　在国外，经济学家乔尔赫尔曼、马克、施克曼依据世界银行与欧洲复兴和发展银行1999年对25个转轨国家3000多个企业的问卷调查资料，从政府提供制度基础角度考察了转轨国家政府与企业之间以政府提供公共商品与企业交纳税金的不等价交换为表现形式的交易关系，详细说明了交易的基本方式。赫尔曼等人的研究论证了转轨国家中普遍存在的政府和企业交换关系，描述了交换的基本形态，但该研究一方面缺乏对交换行为动机和基本模式的总结，另一方面因属于横向的比较研究，从而缺乏历时态对比基础上对交换关系演变规律的揭示。
　　同时，Laumann和Knoke、JamesE。Mattincly等基于企业的雷达网（radarscreen）描述了企业和政策制定者之间的信息交换，认为尽管信息的提供者并不能获得对等的信息回报，却因能获得政策支持等其他富有价值的资源而具备持续交换的动力。作为企业政治行为的理论基础之一，社会交换理论尽管肯定了政府和企业的相互依赖性，指出了双方通过交换来最大限度地满足自身需求的愿望和行为，？也揭示了政企交换多面体中的某些侧面，但由于其着重于探讨企业为什么积极参与政治活动，而客观忽视了政府积极参与交换的内在动因，因而并不能揭示政企交换的全貌。
　　可见，尽管学界已有部分学者将社会交换理论运用到解释政府和企业互动中，对交换的部分动因、主要表现形式及某些特征等进行了探讨，但由于研究对象、目的和方法等的限制，并没有提出一个基本的研究框架，从而难以推动该项研究走向深入。为此，本文在现有研究的基础上提出以价值资源影响力交换为核心要素的政府和企业交换关系分析的新框架，并以此梳理我国转型时期政府和企业交换的基本模式，探究其发展演变的基本规律，为我国政企关系的调适提供理论支持。这里需要说明两点：一是笔者以此框架对政府和企业互动关系进行的解释，其基本立足点是我国30多年的改革现实，它既不能夸大推及以概括政企关系的全貌，也不能盲目延伸至政企关系的未来，否则将使该研究过于空洞而失去理论和现实意义；二是在政府和企业交换关系分析框架中的交换是一个中性的学术概念，不能将其简单地等同于现实社会中客观存在着的权钱交换行为。准确言之，权钱交换行为只是政企交换关系的一种形态，而且是一种必须遏制乃至杜绝的形态。从这个意义上说，本文的研究也有助于剖析腐败发生的深层根源并进而通过规范政企交换关系来有效治理腐败。
　　六、政府与企业交换模式演变的内在规律
　　（一）交换的受约
　　政府与企业间的交换是一种双方合目的性的自愿行为，反映了双方各自的价值及价值实现过程中资源的使用和相互间影响。交换的结果反之又成为持续交换的条件。正因为此，政府和企业最初缺乏规则约束的随意性行为正逐步受到交换带来的社会性后果的约束。具体而言，法律、社会、上级政府和市场为这种交换设定了边界。
　　首先，法律的约束。行政权力来源于法律的授予。而企业市场行为，最低限度而言，也经由法律许可。企业在法律所授予的权限范围内向政府提出相关申请或寻求帮助，政府则有义务批准。但法律的约束并非刚性，只能起相对的约束作用。这是因为法律的原则性规定实际上仍然授予了行政权力较大的自由裁量权，特别是制定相关政策、规章执行法律的权力。譬如，在法律，甚至在中央政府规定允许民营企业进入某些垄断性行业的情况下，地方政府却可以通过制定严格的行业进入标准来变相拒绝民营企业的涉足或者在具体的政策执行过程中百般刁难，迫使民营企业知难而退。可见，地方政府的某些行为或可架空法律。尽管如此，法律及其法治化的要求仍然给政府行为设定了相关界域。
　　其次，社会的约束。政府与企业之间的交换关系并不能自我封闭而与社会隔绝。一般而言，政府与企业交换所带来的结果，要么侵蚀了公共利益，要么增加了公共利益。无论是何种结果，由于政府与企业交换攸关社会公众福祉。根据利益相关者理论，交换利益的相关方必然需要介入其中。但现实是，当交换是以公共利益的牺牲为代价时，这种交换就内在地排斥其他主体。
　　从这个角度来说，政府和企业间的某些交换就势必寻求规避社会公众，力图以暗箱操作的方式进行。而目前政府行政和企业市场行为的透明程度，恰恰是减少而非增加了政府和企业为此做出的努力，因为它们远远未能使公民轻易透视。政府和企业如此就可以轻而易举地在公众毫不知晓的情境下共享双赢。尽管政府信息的公开化趋势日渐明晰，社会公众对自身利益的关切日甚，但在政府和公众之间却始终横亘着政府官员对公利和私利的价值评判，其间的距离取决于公与私的清晰程度。公与私的界限越清晰，政府与公众之间的距离就越近，不仅政府有底气公开行政行为，接受公众质询，而且公众亦可以较为便利地获悉相关信息。另一方面，当政府与企业之间的交换客观上扩大社会利益时，政府与企业之间的交换则会以公开化的方式进行，甚而广为造势和宣传，一方面广而告之，谋求交换的合法性；另一方面则欲以获得施惠者的身份，为扩大交换奠定基础。
　　再次，上级的约束。现代行政体制属于层级制，实则是层级节制，即上级能在一定范围内干涉下级的行政行为。因此，上级政府，特别是特定行政官员的行政干预，相比于法律的约束，则有效得多。就法律的执行而言，上级政府更实际地承担起了法律的监护人角色。某种程度上，一级政府正是在上级政府的政策框架下行使权力。政府内部的这种层级节制作用对于政府和企业之间的交换存在着两面性。一方面，政府与企业之间的不正当交换可能因忌惮上级政府的监督和控制而收敛或取消；另一方面，这种层级节制也为政府和企业之间的交换提供了某种通道迫于行政压力而接受交换安排。信息控制模式、自由裁量模式、制度供给模式以及身份认定模式中，中央政府对地方政府不恰当交换行为的纠正就体现了其对地方政府和企业间交换的影响力。
　　最后，市场的约束。尽管市场体制本身就在于通过交换来实现资源在全社会范围内的协调，但这种交换是受市场规则限制的。公平是这些规则的核心。健全社会主义市场经济体制也正是需要一个公平的市场竞争机制。而当前政府与企业之间的交换则大多属于某个企业与政府的互动行为，政府在给予交换方以优惠与利益的同时，实则造成了市场不公。公平的竞争机制还要求政府一视同仁，要求政府的政策及其行为应是抽象的，而非特定和具体的，即政府在处理企业申办事务时不应受到规则之外因素的干扰。
　　法律、社会、上级政府和市场，这四重力量的交错作用为政府与企业之间的交换编织了一张无形的丝网。当政府与企业的交换偏离正常的轨道而触及丝网中的任何一方且趋于超越其弹性限度时，丝网将会无情地把这种作用力反弹给交换的双方，不仅致使交换夭折，而且也使交换双方付出沉重代价。然而，即便政府和企业间交换不触及这张丝网，交换的价值、资源和影响力也会因持续交换而呈现规律性调整。
　　（二）政府与企业交换资源变迁的规律性
　　政府与企业交换的促成，关键在于对方掌握极富吸引力的资源。无论是从横向的空间，还是纵向的时间来看，政府与企业交换中双方交易的资源都并非是一元的，而是始终呈现出多元和多变的特性。无论是政府还是企业，他们对资源的关注都在于资源的价值，即对自己的有用性。而资源的有用性又受交换方的需求程度、已占有程度以及市场竞争程度的约束。
　　需求实际上反映了政府和企业的价值目标与选择。基于权威的政府正逐渐蜕变为基于关系的政府。放权让利改革不仅激发了政府和企业寻利的动机，还创设了相关的政治、经济条件。相机抉择特点极为明显。在经济发展的主旋律中追求自我利益的最大化成了政府和企业的共识。法律和监督的缺位，使得政府和企业间的交换要么以改革和发展的名义冠冕堂皇进行，要么悄无声息地暗箱操作。这种交换并不仅仅是为了政府和企业双赢，某种程度上，还是一场化公为私的游戏。而以GDP为主导的政绩评价体系又进一步强化了政府和企业间的默契。试图以招商引资为经济发展突破口的地方政府更是在较大程度上已形成了对企业的依赖性。）相形之下，部分企业则采取企业政治策略及行为，通过讨价还价从政府获得最大限度的资源，在维护自身利益的基础上，谋求更为坚实的市场优势地位。这些资源包括企业生存和发展必须的人力、资金、信息、政策以及地位等等。
　　综观政府和企业四种交换模式，可以看出，政府赖以交换的资源在不同的模式中实质上存在着些微差别。根据政府及其官员利益是否直接受损，我们可以将政府交换资源区分为两类。
　　一类是并不直接损害政府利益的交换资源。对政府而言，这种交换资源的出让只是减少了净收益，如税收的减免、土地的低价转让等；另一类则是在一定程度上使政府利益直接受损的交换资源，但政府的最终收益会高于这个损害，因而政府有动力割舍这个损失，比如政府革新吏治以良好的投资环境和行政效率来吸引企业投资。相比于减税，革新吏治可能直接危害到部分政府官员的既得利益，特别是在旧体制下投机钻营、黑色交易的受益者，即便是普通的政府官员也会因这种革新所要求的规范、严格、高效、廉洁等付出更多，但吏治革新后行政成本的降低、效率的提高及形象的改善等实则极大提升了政府的影响力。如果说政府交换资源的前一类属于外围利益的话，后一类则可以称之为核心利益。政府予以交换的资源实际上就是遵循着从政府外围利益向核心利益逐步转变并加重的逻辑演绎。现实中，某些地方政府正是通过改革自身来坚定企业投资和发展信念。某种程度上，政府交换资源中的外围利益实则是公共利益，核心利益恰恰是其私人利益。
　　然而，政府交换资源从外围利益向核心利益的转变并不是政府自发的结果，而是资源禀赋差异和政府间、企业间竞争的结果。因为但凡政府还能将掌握的外围利益作为资源进行交换，就不会轻易地损害政府官员切身利益。
　　对政府而言，由于同级政府之间职责权限微弱的差异性强化了政府资源的可模仿性，直接削弱了政府资源比较优势带来的影响力。无论是信息，还是政策或者身份，一个地方政府能够给予的，另一个地方政府总能创造条件给予，甚至幅度更大。在政府之间激烈竞争的形势下，政府资源的供给量不断，导致其市场价值逐步降低。同时，政府资源边际效益递减进一步降低了其吸引力。与此同时，企业的流动性（即用脚投票）与政府的固定性进一步强化了政府和企业在资源价值方面的力量对比差距：企业资源越来越重要，而政府资源的重要性则逐步降低。
　　对此，政府不得不在企业的促动下寻求新的合作资源。这种合作资源的来源有两种。其一为开发新的政府资源，如政府官员为企业投资担任帮办，为其发展保驾护航。其二为充分挖掘既有资源，如进一步发挥人大代表的作用，提高其吸引力，使其能借助于这一平台在解决自身问题的同时提高社会地位。
　　对企业而言，在市场容量一定甚至减少的情况下，企业间竞争也会带来资源的贬值。如在发达地区日益注重自然环境的情况下，高污染性企业的市场生存空间就会遭到压缩，其在交换中掌握的利税资源可能在某些地区就不再有吸引力，厦门PX事件为这类企业的发展提供了现实注解。为应对资源竞争能力降低的局面，企业一般可以采取三种策略。一是寻求更具价值的政府资源，以摆脱不利的竞争局面，保持市场优势地位，类似于公共选择理论中的寻租行为；二是努力提升自身资源在政府价值体系中的地位，扩大企业影响力，维持交换关系；三是在生存压力过大的情况下，寻找新的合作伙伴，另谋出路。当然这三种策略并不处于同一层次。在高强度的竞争压力下，企业更希望能以较低的成本维持既定的市场地位。在现实交换关系下，从政府方面低成本地寻求新的比较优势就会成为企业的首选。在寄期望于政府的努力失败后，企业会转而着眼于自身资源价值的提升，如响应政府号召从事公益事业以提高企业形象和社会地位等。但以此方式弥补市场优势需要投入较大成本，包括时间和金钱等。在两种策略均不能挽救颓势的情况下，企业可能会转而采取异地发展策略，但这所需支付的成本更高，同时还需建立新的交换关系。
　　七、余论
　　政府与企业间的交换是一种以各自独立主体地位的获得为前提，以各自价值目标为方向，以对方拥有颇具吸引力的资源为基础，借助于特定渠道，如关系网、行业协会、专家学者以及法定政治程序等，形成相互影响和作用的活动形式。在这种交换中，尽管各自的终极价值目标恒定，但价值选择却只能限定于特定政治、经济和社会环境提供的可能选择集，因而外在条件的改变会引起交换的持续变迁。
　　探究政府与企业交换的不同模式和变迁，不仅可以较为全面地分析政府和企业的互动规律，而且可以为未来调节这种互动提供理论指导。政府和企业交换的历史与现实深刻表明，那种寄期望于政府和企业的互为补充来规范其间互动、弥补对方不足的观点存在诸多缺陷。某种程度上，中国20世纪70年代末以来的改革是以市场弥补国家计划缺陷、以企业活力弥补政府失灵的实践。但此不仅未能证明互补论的正确性，反而展现了其理论不足。具体而言，（1）当期望用市场去弥补政府失灵时，必然经过一个政府资源大量外逸的过程，由此形成的巨大诱惑力，会强化企业政治行为，加强交换动机；（2）当期望用政府去规约企业行为、调节市场时，政府则必须介入市场，占据市场资源，而资源的过度集中同样会将企业寻求有效资源的目光引向政府，从而造成政企间交换。在政府和企业交换的不同模式中，二者相互作用过程的明显不足之处之一是，许多人完全没有参与它，或者仅仅处在边缘。尽管政府和企业交换中存在中间扩散型制度供给模式，发挥了行业协会和专家学者的作用，但正是社会组织发育的不成熟其信誉与合法性往往依赖政府和企业的判别，而非普通社会公众的评介反而促使其成为政企交换的中介力量，削弱了其独立地位和公共价值。
　　可见，政府和企业的互补论内在地排除了外部强约束的可能，不仅不能规范政府和企业的互动行为，弥补对方不足，反而会强化交换动机，巩固政商关系，形成政经一体化，腐化政府官员，损害政府公信力，弱化并扭曲市场经济的正常秩序。因而，唯有借助外在于政府和企业的社会力量，特别是成熟的社会组织和普通的社会公众，打破政府和企业持久交换结成的藩篱，才能较为有效地规范政府和企业的交换行为。
　　当前，有限政府、法治政府、服务政府、透明政府、责任政府、和谐政府、包容性政府等政府价值目标的提出恰好为社会力量的崛起提供了有利的政治环境。政府价值目标的重新设定要求政府必须根据市场经济建设的需要，限定政府行动的界域，依法行政，接受公众监督，担当好舵手和服务者的角色。但夹杂着权威、关系和规则特性的政府现实却也预示着政府和企业交换的规范化道路仍任重而道远。
　　总而言之，未来社会的特征规定了与此相适应的政府与企业交换表现形式。市场规则、行政趋势、社会规范以及政府与企业交换内在逻辑的相互作用，会推动政府和企业间包括价值、资源和影响力在内的交换的变迁。