盛大林：迁徙自由是“被删除”的宪法权利

　　3月1日，全国11个省市区的13家报纸发表了题为《提请两会代表委员敦促加速户籍改革》的共同社论。社论认为，现行的户籍制度“已到非革新不足以平息民怨，非革新不足以与时俱进之境地。”因此，有关部委应提出户籍改革的明确时间表，逐步以人口信息登记制度取代现行僵化的户籍制度，直至最终将其彻底消除！社论称，迁徙自由是人权和人身自由不可分割的组成部分，这是宪法赋予国民的基本权利。然而，现行的户籍政策制约了中国公民的自由迁徙，明显与《宪法》相违背。“我们都知道，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，这是加速目前户籍制度改革的法理基础。”
　　违背公平原则，阻碍社会发展，我国的户籍制度确实已经到了非改不可的地步。因此，对这篇共同社论的基本观点，我是举双手赞成的。但在论证中的一些说法并不准确，比如说迁徙自由是“宪法赋予国民的基本权利”、现行户籍政策“明显与《宪法》相违背”就与事实有很大的出入。
　　在我国1954年的第一部《宪法》中，曾明文规定公民有“迁徙和居住的自由”。但在1972年修正颁布的《宪法》中，“迁徙自由”就被删除了。实际上，早在1958年全国人大常委会通过并颁布的户口管理登记条例中就规定，公民从农村迁往城市，须持有城市劳动机关的录用证明、学校录取证明、城市户口登记机关准予迁入证明中的一种。从此，“迁徙自由权”就不存在了。严格地说，户籍管理条例中有条件迁移户口的规定违反了当时的《宪法》，但1972年的《宪法》实际上追认了它的合法性。此后，《宪法》虽然几经修改，但“迁徙自由权”一直没有得到恢复。
　　我指出这一问题，并不是认为迁徙自由不应该成为宪法权利，而是为了找出迁徙自由权失去的主要原因。我认为，《宪法》删去“迁徙自由权”才是户籍制度限制公民迁徙自由的制度根源。实际上，早在2002年的全国两会上，广东团代表陈丽妮就以发起人身份率先向大会提交了《尽快将公民“迁徙自由权”纳入宪法修正案》的议案。陈丽妮在议案中指出，1998年，我国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第十二条规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由上述权利除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、他人的权利和自由所必需的以及本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。”可惜的是，这一建议并未被2003年修正的《宪法》所采纳。
　　因此，仅仅“提请两会代表委员敦促加速户籍改革”是不够的。我认为，要恢复公民的迁徙自由权，两会的代表和委员们更应该着眼于宪法的改进如果作为国家根本大法的《宪法》明确恢复了“迁徙自由”，那么户籍制度的改革就有了坚实的法理基础。