朱亚鹏：公共政策研究的政策网络分析视角

　　政策网络是将网络理论引入公共政策科学而形成的一种分析途径。政策网络的兴起于上个世纪70年代。作为一种描述和解释动态的、复杂的政策过程的分析手段，政策网络滥觞于美国，经过英国学者发展，现在正流行于整个欧美学界。政策网络研究的兴起被认为是对政治学与公共政策研究的一大贡献，它是过去20、30年里学界寻求对政策决策现象进行重新概念化的重要成果（KSchneider，1991）。本文试图简单疏理政策网络理论产生和发展的过程，评析其在政策研究中作用、意义和局限，并结合中国政策过程和政策研究的现状探讨政策网络分析运用于国内研究的适用性和必要性。
　　一、政策网络的概念
　　随着全球化、信息化和知识化的发展，人类面临的各种社会问题、公共问题越来越多，越来越复杂。这些问题可能涉及国家机构和社会团体，跨越不同层级政府，涉及不同政府部门，甚至超越民族国家界限，成为国际化、全球化的问题。很显然，要解决这些问题，相应政策的决策、执行需要涉及许多国际组织、各国政府、不同层级的政府部门、公营机构、社会团体和私有部门。当代各种公共问题和社会问题的空前复杂性使得传统上依靠政府机构制订和推行政策的旧范式不合时宜，跨国界、跨组织的多层治理理念应运而生。在多主体、多组织直接或者间接参与或者影响公共政策的背景下，用各种“主义”已经无法解释复杂的政治过程与治理次系统（governancesubsystem）（Falkner，2000），公共行政和政策研究需要新的理论框架和分析工具。政策网络分析正是网络理论被引入政治学与公共行政学，用来分析政府机构和利益集团之间的复杂关系的新框架和视角。作为一种强大的分析概念（BlomHansen，1997），政策网络成为理解和描述当前这种复杂的政策过程的一种较好的工具。
　　政策网络理论认为公共行政或者政策过程发生于相互依赖的许多主体形成的各种网络之中。早期的网络分析主要试图揭示政府机构和利益集团之间的关系，后来学者又将政策网络的概念上升到宏观层面的治理范畴。尽管政策网络分析正流行于欧美学界，学界对政策网络的内涵和本质并未形成一致认识，定义也各不相同。比较有代表性的政策网络定义是：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体”（Benson，1982），也有学者将政策网络定义为“在特定政策部门拥有各自的利益或者‘股份’，有能力推动政策成功或者引致政策失败的一群主体”（PBomberg，1999：8）。
　　二、政策网络理论的发展脉络
　　政策网络是一种比喻的说法，一般被用来分析政治政策过程中各种主体之间形成的复杂关系。虽然这个概念（不是这个词汇）最早出现于上个世纪50、60年代的美国（Jordan，1990），但其起源和发展学界并未形成完全一致的看法。一般认为政策网络的概念产生于美国，发展于英国，现在流行于西方学界。政策网络分析的理论来源源头有二：其一是盛行于20世纪60、70年代的组织社会学，尤其是组织间关系的相关研究。其二是源于政治学领域关于次系统（subsystem）和政策社群（policycommunity）的研究，是上个世纪50、60年精英主义和多元主义关于权力讨论的产物（Klijn，May1996）。由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的不同，政策网络的研究形成了不同理论和流派。根据罗兹的观点，政策网络相关研究可分为三类，即所谓美国传统、英国传统和德国、荷兰传统（Rhodes，1997）。
　　美国传统
　　美国对政策网络的研究以政策子系统（policysystem）的研究为起点，从微观层面研究政策过程的主体之间的相互作用和相互影响，尤其是利益和政府在政策过程中的作用。上个世纪5060年代，不少学者发展出次政府（subgovernment）的概念，用来描述美国的政治过程中，利益集团、议会委员会和政府机构在公共政策决策过程形成了一套建立联盟、相互支持、垄断决策的制度，这三方之间的密不可破的联盟关系被认为像钢铁一般牢不可破，故喻之为“铁三角”（HRamesh，1995：148）。后来，不少研究揭示，次政府并不是全能的。事实上，它们对政策过程的影响随政策议题和时间而异（Hayes，1978；RFranklin，1980）。1978年，赫尔柯（Helco）指出虽然铁三角关系存在于某些政策领域，但其它许多政策领域的情况并非如此。松散、开放的议题网络（issuenetwork）已经在很大程度上取代封闭的铁三角关系或者次政府（Helco，1978：88）。议题网络和铁三角或次政府的主要区别在于铁三角和次政府者成员稳定、结构封闭、运作严密，其本质上是利益同盟关系。而议题网络则范围广泛，结构松散，成员经常更新，决策过程呈现制度化程度低、非正式化、分散的特征。议题网络的形成和存在依赖于参与者之间相互依赖、相互承诺的共存关系（Helco，1978：88）。议题网络的提出标志着政策网络研究进入一个新阶段。此后，美国一些学者进一步沿着政策子系统的传统，推动和丰富政策网络的研究。
　　英国传统
　　英国政策网络研究主要强调利益集团和政府部门关系的连续性，或者所谓的“利益集团的协调”。在西方政治理论中关于利益集团的协调的理论主要包括多元主义（pluralism）与合作主义（corporatism）。政策网络分析建立在对多元主义和合作主义的批评之上，是两者的替代（Rhodes，1997）。英国的政策网络的研究形成有两个流派。一种以乔丹（Jordan）等人为代表，强调美国政治（政策）科学的发展及其理论观念对英国的影响，重视政策子系统和政策网络中人际关系而不是结构关系对政策过程的影响（RichardsonandJWilksandWright1987）。另一种观点以罗茨（Rhodes）为代表，认为政策网络的研究起源于英国，从更广的角度来理解和使用网络概念，强调网络概念在社会学、心理学、社会人类学及政治学的应用。这一派学者明显受到欧洲的组织间关系理论的影响。罗茨（1981）认为政策网络中最关键的构成部分是政治制度间的结构关系，而不是那些制度内个人之间的关系。他认为政策网络是一个由5种不同类型网络组成的连续体。按照参与主体资格和资源分配关系的标准，依照网络结构从紧密到松散的顺序，依次为政策社群（policycommunity），专业网络（professionalnetworks），政府间网络（intergovernmentnetworks），生产者网络（producernetworks）和议题网络（issuenetwork）。此后，马尔斯（Marsh）和罗茨又进一步从利益、参与主体资格、相互依赖的程度及资源4个维度，将政策社群、政策网络及议题网络视为利益集团和政府关系的3种类型。其中，政策网络是一般性术语，是一个联续体。按照网络结构的紧密程度，政策社群处于连续体内部关系紧密的一端，而议题网络则处于关系松散的另一端，各自具有不同特征。另外，罗茨还强调政策网络存在于部门层面，而不是次部门层面。
　　德国、荷兰传统
　　德国和荷兰学者在宏观层面使用政策网络概念，政策网络被用来描述和分析国家和市民社会的关系。上个世纪70、80年代，欧洲社会发生深刻变化，私营部门迅速发展，政府角色逐渐减弱，公共部门与私营部门之间相互依赖，国家机构和社会的不同部门共同参与公共治理过程。政策网络被用来描述这种治理形式的变化巨大转变，“政策网络是反映业已变化的国家和社会关系的政治治理的新形式”，本质上，“政策网络是在政策决策、方案规划和执行能力分散于广泛的私营与公共主体背景下的一种政策动员的机制”。（B。MarinandR。Mayntz（eds）。PolicyNetworks：EmpiricalEvidenceandTheoreticalConsiderations，Westview，Boulder，CO，1991，p。41。）
　　虽然，德国和荷兰学者将政策网络定位于较为宏观的治理层面，但主要观点仍稍稍不同。德国学者认为现代社会日益复杂、动态、多元，国家机构无力单独实施治理，必须依赖其层级控制以外的他社会主体的资源和协作，国家和社会的许多组织形成相互影响、相互依赖的政策网络。政策网络被看作是与市场、官僚等级制三足鼎立的第三种社会结构形式（Powell，1990）和新的国家治理模式（Brzel，Summer1998；KSchneider，1991）。政策网络的参与主体基于经常性的互动和对资源的互相依赖，培养出共同的价值观与互信，形成一套解决问题的机制。因而，政策网络是介于政府和市场之间的治理模式，可以弥补市场失灵和政府失败。荷兰学者则认为在各种国家与社会主体各自拥有资源、共同参与决策过程形成网络的背景下，政府在治理中已不能扮演万能的角色，政策主体之间的协商至关重要。因而，成功的治理的关键在于实现有效的网络治理（Kickert，Winter1997）。
　　三、政策网络形成的原因、功能与特征
　　综合学者的研究，政策网络的形成建立在5种原因或者需要的基础之上：（1）交流信息和意见的需要。利益相关者围绕特定的实质性政策议题或政治效能交流相关信息或者建议。这种情况往往发生在一些重要事件的过程之中。（2）交换资源的需要。参与各方为了交换各种资源，包括资金、人员和服务。（3）结盟的需要。参与主体为了寻求拥有共同利益者并结成利益同盟。（4）追逐权力的需要。网络主体寻求与有影响的主体建立关系，从而控制关键资源，建立权力网络，扩大自己影响。（5）协调的需要。相关主体试图通过结成网络来协调彼此间的观念、利益等方面的分歧，在政策过程中采取一致行动（WSabatier，2005）。一般而言，政策网络形成的基础是利益纽带。然而，网络主体也可能出于共同的兴趣与相互间的义务，或者共同的信念体系而参与政策网络。政策网络的主要特征（Klijn，May1996）包括：（1）主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。（2）政策网络是一种过程。政策网络由各种具有一定资源和不同的利益和目标的主体为实现自己的利益和目标，相互影响、相互作用的动态过程。（3）政策网络的活动受到制度制约。政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系；网络主体在相互作用和互动过程中形成的行动准则反过来会制约和影响它们之间互动和相互作用。
　　关于政策网络的功能主要可分为盎格鲁撒克逊的利益协调学派（以英国和美国为主）的和欧洲大陆的德国、荷兰为代表的治理学派。利益协调学派认为政策网络是概括利益集团与国家之间各种关系形式的一般性术语，通指公共主体与私营主体之间所有关系。政策网络是分析国家与市民社会组织之间制度化的交换关系的一种工具，可以反映特定利益在某一政策领域相对地位或者权力。政策网络会对政策后果发挥重要影响（Brzel，Summer1998）。治理学派则将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种特定治理形式或者治理结构（Brzel，Summer1998）。它区别于科层制和市场，是政府和市场之外的一种新的治理形式。利益协调和治理学派之间的区分是相对的、含糊的，并不绝对相互排斥（Brzel，Summer1998）。
　　四、政策网络分析：贡献与评价
　　政策网络理论对公共政策、公共行政等相关学科的发展起到了推动作用。首先，政策网络分析弥补了政策研究的重要不足。从上个世纪50年代初政策科学诞生成为一门独立学科，长期以来，阶段研究方法或者政策周期研究，即将统一、连续的政策过程划分成若干阶段的研究方法一直主导着公共政策的研究和教学，
　　被称为“教科书法”（Nakamura，1987）。阶段研究方法为主导的研究的主要贡献在于“它解构了政策过程一种为了分析而分成功能性的若干阶段，并且确定了不同阶段所承担的角色”（Skok，1995：327）。将政策过程划分成若干功能性的阶段有助于简化问题，便于理解和研究连续、统一的政策过程。然而，这种功能主义的研究方法缺乏对各种阶段扮演的角色的提供普遍认同的定义，也无法弄清楚不同政策主体具体扮演何种角色。换言之，功能主义的阶段研究法忽略了结构对政策过程的影响。
　　政策网络研究的重要贡献在于它增加了政策研究的第二个维度，即政策过程研究中的结构维度，从而弥补阶段研究方法的主要不足。从结构的角度来考察，政策过程可以被视为“参与各种专门政策领域活动场所的政策主体之间反复出现的相互作用与相互影响”（Skok，1995：327）。通过政策网络分析，学者们可以探究不同政策领域的不同结构类型，如次政府、铁三角等、政策议题网络、倡导联盟等在政策过程中扮演的作用。政策网络分析有利于解释不同政策领域、不同政策部门内形成的不同结构特征对政策过程的影响（Skok，1995），从而丰富和推进了公共政策的研究。
　　其次，政策网络提供了一个分析政策过程的新的单元。在网络分析引入政策分析之前，学者们只能粗略地用方案（programme）、政策议题（policyissues）和政策（policy）来区分政策过程的不同分析层次（Freeman，1986）。这种分类方法有明显不足：概念不清，分类比较模糊，不利于研究的深化。而政策网络概念的提出和发展则为政策研究提供了的更细致、精确的分析单位，即在政策部门（policysector）或者政策次部门（policysubsector）层面上，不同政策主体相互作用形成的网络。它可以是某些人、也可以是某个组织的部分成员，还可能是若干组织的集合。政策网络概念打破了以国家中心的、科层制的传统政策分析方式，将政策研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门的、涉及各种社会主体的跨组织的社会关系网络。
　　再次，政策网络分析能够较好地反映国家与社会的关系的变化以及这种新背景下政策过程（即治理过程）的特征。当代西方社会的治理过程或公共政策过程是包含政府、志愿部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政策网络。网络主体各自拥有不同资源，没有一个主体能够主导政策过程。政策过程本质就是各种政策主体通过非正式互动，交换信息、资源、协调目标、策略和价值，以期解决公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。政策网络理论从自下而上的路径出发，批评了传统层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调政策主体之间是通过交换而达到协调与合作，而不是通过传统科层制下的命令与规制，从而更好地揭示出政策过程的本质是网络治理。
　　从20世纪70年代起，政策网络理论就被开始被运用到公共行政与公共政策研究之中，其应用可从纵向的政策范围和横向的政策阶段来考察。从横向来看，这一分析工具不仅被用于全国性政策的分析，还越来越多地用于考察区域政策和地方政策，因为各级政府之间的相互依赖成为欧洲各国治理过程的共同特征（Gales，2001；McGuirk，2000）。也有学者通过网络角度研究政府间关系（如，Scharpf，F。W。，Reissert，B。AndSchabel，F。，1978；Rhoads，）。在纵向，政策网络分析途径被应用不同于政策过程的研究，例如，政策执行（HPorter，1981），政策决策（Scharpf，1978），议程设定（Kingdon）及政策变化等阶段（萨巴蒂尔）。尽管如此，作为一种新的理论框架，政策网络也遭遇不少批评。政策网络被认为概念模糊，长于描述而缺乏理论平台，对政策过程的分析力和解释力不足（Calsson，2000；Dowding，1995），不少学者从不同角度提出改善的建议。
　　五、政策网络理论：启示与借鉴
　　虽然政策网络理论发展于欧美国家，笔者认为它也同样适用于分析和解释中国的政策过程，值得学界介绍和借鉴，原因有三。（1）弥补研究方法不足的需要。公共政策研究在国内起步较晚，当前的研究侧重于引进和翻译国外相关的教科书和专著。由于学科发展尚处于萌芽阶段，从事研究的学者人数相对较少，加之，介绍和引入国外相关研究有一定的滞后性，目前国内的公共政策研究完全以政策周期或者阶段研究法为主导，研究方法和视角单一。因而，亟需引入新的研究方法和理论。重视结构的网络分析方法的引入无疑可以弥补功能主义阶段研究方法的不足。（2）分析和解决现实问题的需要。改革开放以来，中国正经历着深刻的社会变革与经济转轨：市场逐渐取代计划成为分配社会资源的主要机制，非国有经济迅速发展。伴随着中国经济的快速发展，中国社会的分化日益加强，社会矛盾不断激化，各种经济和公共问题不断凸现，日趋复杂。要解决各种复杂的社会问题，通过发布行政命令、通过在封闭的政府系统内部解决问题的传统方式已经行不通了，政府越来越仰赖公民个人、单位和其他社会主体的配合来实现政策目标（如解决居民住房问题）；私营部门、普通公民、专家学者及其他社会主体也有较多的机会参与政策过程。政策主体的多元化、利益的复杂化说明传统强调行政命令、以国家为中心的管制手段已经不合时宜。政策研究必须引入网络分析的概念，重视正式和非正式主体以及它们之间的网络关系对政策过程的影响，强调通过网络背景下的治理而不是科层制下的统治来解决公共问题。最后，由于政策网络理论强调政策主体的多元性和独立性，强调在治理和政策过程中各种主体之间在平等协商的基础上相互影响、互相妥协，形成解决问题的共识，进而实现政策目标，政策网络理论在中国的介绍和传播无疑有助于开阔政府眼界，建立开放的政策网络，推动网络主体之间的协调和学习，从而改善政策过程和社会治理绩效。已有学者介绍和呼吁将政策网络分析的方法引入中国的相关研究。总之，作为政策研究的一种新的分析工具和概念框架，政策网络对我国的政策研究和政治实践具有一定的借鉴价值和现实启示。
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　　〔作者简介〕：朱亚鹏（1973），中山大学政务学院（行政管理研究中心）讲师，2005年获得香港城市大学社会与公共行政学系公共政策博士。
　　原载于：《中山大学学报》2006年第3期