冯志峰：中国运动式治理的定义及其特征的界定

　　摘要：治理可分为运动式治理和制度式治理。作为与制度式治理相对应的一种治理手段，中国运动式治理有其内在的固有属性。为最佳地选择运用治理手段，现采用规范研究和经验研究相结合的方法，对中国运动式治理的研究现状、定义和特征作研究分析后得出结论：运动式治理是一种非常态的治理手段。
　　关键词：治理；运动式治理；制度式治理；
　　一问题的提出
　　中国政府在2003和2004年连续地扑灭非典和禽流感疫情后，体现出运动式治理在处理突发性事件治理上的高效性，导致有人误认为它是一种新兴的治理手段。
　　其实，运动式治理古已有之并有广泛影响，在世界各国亦不同程度地存在着。然而中国因其特殊的国情和特有的政治文化发展传统，运动式治理一直是中国现当代政府制定法律规章、执行法令政策和贯彻执政者意图的一种主要治理手段。中国学术界的学者将此种治理手段称之为中国运动式治理。
　　为便于准确地界定运动式治理，就有必要对其研究现状作一简要述评。
　　二。中国运动式治理文献述评
　　（一）中国运动式治理研究的资料来源
　　笔者通过查阅图书馆资料和运用网上搜索的查询工具进行中国运动式治理相关资料的查找。具体方法为：一是到图书馆查阅相关的书籍资料，查询到有运动式治理相关内容的专著2本；二是在中国期刊网上查找。先后通过输入“题名：运动式治理”“关键词：运动式治理”“摘要：运动式治理”等查询到与其内容相关的文章16篇；三是直接利用百度搜索工具输入“运动式治理”查询，查询到相关文章21篇，剔除源自期刊文章和报纸文章共搜索到博客文章9篇。详细情况制成表一如下。
　　表格一：中国运动式治理文献资料来源统计（略）
　　从上图来看，运动式治理相关的文献主要来自公开出版的专著、期刊论文、报纸文章和网站文章等四个渠道。其中期刊论文数量最多，所占比重为42；而专著较少，只有王茂涛编著的《政府危机管理》和郭济的《政府应急管理》两本，报纸文章和网站文章分别所占比重分别为29、24。
　　以上数据说明，运动式治理文献来源大多数来自于相关的期刊论文，而出版的专著是相当的少，在这两本专著当中，也并未对运动式治理做过专题论述，而只是在论述政府危机和政府应急管理的时候稍有提及，表明其实并没有专家学者真正致力于该领域的研究。
　　（二）中国运动式治理研究的作者构成
　　在确定研究人员的队伍构成情况时，笔者以著作上刊登的作者简介、杂志上的标明单位和报纸上的署名为依据来划分作者的身份归属，制成表二。
　　表格二：中国运动式治理研究人员构成情况（略）
　　对照表二可知，研究中国运动式治理人员的构成情况主要由表二所列的六大块组成。其中研究机构人员所占比重最大为34。2，而金融职业人员最少。居于两者之间的人员是：记者所占比重15。8、政法系统人员所占比重为13。2和高校学者所占比重为23。7等。
　　由此可知，研究机构中的研究员是研究中国运动式治理队伍的主体。高校学者具有深厚的政治学治理理论知识，或许是缺乏实践调研的缘故，而未能有较多学者从事该类课题研究。而政法系统人员虽然置身于运动式治理的主体之间，或亲身参与了某个运动式治理案例的全过程，但可能是缺乏理论知识的缘故，导致他们在该研究领域也未能取得较大的成果。在来自记者队伍的队伍当中，他们发挥自身社会接触面广、信息接受快、洞察力强和善于捕捉信息的优点，在运动式治理的研究中取得较大的成果。
　　（三）中国运动式治理研究的涉及领域
　　笔者根据各篇文章反映或涉及的内容将其予以分类归纳，统计出运动式治理所涉及的范围，制成表三如下。
　　表格三：中国运动式治理研究人员研究涉及领域分布（略）
　　根据文章反映或涉及的内容我们可以将研究领域大致划分为表三所列11个治理领域。其中反映公检法执法、突发性事件、金融紧急治理和反腐败内容篇数所占比重为10，从这些数据可推知这几个方面的内容都是社会反映的热点或难点问题。还有乡村治理、春运交通管理和政府治理的过程中，常常采用运动式的治理手段，这几年也逐渐成为社会的热门话题，其效果如何，尚有待于进一步观察。特别是如何提高政府治理效率与充分发扬基层民主的关系一直困扰学术界多年，有待于进一步研究。
　　（四）中国运动式治理研究的态度分析
　　在确定研究人员所持的态度时，笔者严格依据文章作者在文本中表述对运动式治理的态度，大凡有态度暧昧或模糊之处，笔者一概将其列入中立态度，以避免影响数据的准确性和引起争议。
　　表格四：中国运动式治理研究人员所持态度（略）
　　对照表四可知，在所有的研究人员当中对中国运动式治理持肯定态度的，只有王茂涛和高济两位学者，在他们的专著中，认为运动式治理是一种高效的强有力的治理手段〔1〕，值得在实践中推广应用。而大多数学者都认为运动式治理具有成本高、治理结果反弹和随意执法的特征和优劣，从而对之加于否定。有9位学者站在学术的立场上从各自所持特定视角客观分析了运动式治理的优点和缺点，主张要辩证地加以分析制度式治理和运动式治理特征，扬长避短。那么，我们到底应在研究当中持何种态度呢？要回答这个问题就必须对运动式治理的缺陷有清醒的认识。
　　（五）中国运动式治理研究的现存缺陷
　　通过对运动式治理研究人员的构成、研究资料的来源、研究涉及的领域和研究人员所持态度的分析，笔者对其研究现状提炼出如下几个问题。
　　1。理论研究和实践运用未能相结合。尽管现在学界有关治理的各类文章已呈泛滥之势，但有关运动式治理文章却极为罕见。笔者在作此类研究之前，曾试图对之做文献评论，但查阅过所有的资料后，竟未发现一篇文章对运动式治理下过准确的定义或特征界定。即使有所涉及，其阐述的内容也只是泛而谈之，只是从感性的角度阐明作者本人对这一事件的看法和态度〔2〕，没有从学术的角度运用专业知识和经验性研究方法对其进行理性的研究和判断。
　　2。定义确认和特征界定未能相吻合。对运动式治理的定义和特征目前在我国的学术界尚未有一人作出过专门的论述。在所有搜集到的文献中，对中国运动式治理的定义和特征作出的只是零散的、片断式的只言片语或在对别的论题论述时略有提及而已〔3〕。更为欠缺的是，所有的文献在论及运动式治理的定义时，未能同时界定运动式治理的特征；而在界定运动式治理的特征是，又忽略运动式治理定义的确认。
　　3。研究范围和剖析深度未能相融合。从表三可知，运动式治理文献资料对运动式治理的领域具有较大的广泛性，在不同的行业都有程度不同的存在，但剖析的深度却只停留在企业领域和大众耳熟能详的社会现象和表面的描述和报道〔3〕，而未能进一步深入研究找出运动式治理存在的原因和改进的方法。
　　三中国运动式治理的定义及特征
　　（一）运动式治理的定义。根据对上述文献的分析和研究，笔者对运动式治理作出如下的定义。运动式治理是指由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级，集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具。
　　中国运动式治理则是指发生在中国境内并伴有典型的中国政治文化发展传统的运动式治理。
　　（二）中国运动式治理的特征
　　运动式治理具有自身鲜明的特征，主要表现为：
　　1。治理主体的权威性。主体指物体的主要部分，是权利义务的承受者与客体相对应的存在；相应地，中国运动治式治理的主体可界定为中国党政机关、行政执法机关或拥有一定权限的企业事业单位，能够发布命令、行驶执法职能或施加控制力，对运动式治理客体产生强大推动力使其按照既定的轨道运动以达到预定目标的主体单位。因此，运动式治理的主体具有较强的权威性。
　　2。治理客体的特定性。客体指与主体相对应的存在或主体作用的对象；治理客体是指运动式治理主体实施治理的对象。因为运动式治理大部分情况下实施的是专项治理，是在对特定的对象运用特定的方式而采取的特定的行动以达到特定的目标的一种特定的行为。可以说，运动式治理对非运动式治理对象没有任何效果。
　　3。治理方式的运动性。时下，出于整治某种市场行为或某个行业的需要，经常会出现一个主管部门，集中执法人力、设备、资源，在较短时间内从重、从快地进行声势浩大的行政检查、执法处罚行动。运动式治理是政府在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的执法方式，雷声大，雨点也大，相关的宣传铺天盖地，相关的行动轰轰烈烈，其运动性特征显而易见。
　　4。治理时间的短期性。运动式治理是为了达到某种特定的目标而发动的，因此，治理主体就希望在尽可能短的时间里快速地解决存在的疑难问题或突发性事件。治理主体在治理过程为了达到目的，会最大限度地调配公共资源以协助治理的开展〔4〕。因此，这就注定治理的时间越长，治理的成本就会越高。基于此种投入产出的经济因素的考虑，治理主体就会在尽可能短的时间内结束治理过程。一旦治理行动达到预期的目的，治理主体就会立即退出治理过程，这是有经济人特性决定的。
　　5。治理目标的预定性。预定即为事先设定，不同于事先预防。运动式治理是针对已经发生的事件或久治不愈的社会疑难问题的事件实施发动，在预定的时间内达到预定的目标的过程，把维持政治体系的决定稳定作为首要目的。因此，在实施治理前，治理主体就要经过调查研究、会议讨论等方式确定治理的目标，以达到毕其功欲一役的目的。
　　6。治理结果的反弹性。反弹主要指事物或事件的反复。运动式治理结果的反弹指在治理结束后，运动式治理的客体又重复出现甚至出现程度更加剧烈或严重的症状的一种现象，从而形成一种恶性循环。因此，时间的短期性决定了运动式治理是一种治标不治本的一种治理方式。因而，没有从源头上杜绝治理客体再生的根源，治理客体在一有机会的情况下就回再生，导致治理客体的反复出现。
　　7。治理手段的强制性。治理主体为了在短时间内解决治理客体存在的问题过程当中，肯定会遇到来自各种利益既得者干扰和阻碍。为了达到目的，保证治理过程的顺利执行，治理主体就必须运用党纪国法、行政命令、执法的强制手段来对干扰治理的各种行为实施强力打击，以此保证治理过程中的各种措施的实施到位。
　　8。治理成本的虚高性。治理成本是指在治理过程中治理主体为其治理行动所支付的费用或成本。运动式治理在经济学上被称之为矩阵式社会管理方式，付出的管理成本之高，投入产出效益的反差之大，以及“运动不止、问题不止”的恶性循环结果，都使其成为违背市场价值规律的奢侈品。在治理过程中，由于时间短、任务重、人员多、细节密等因素的存在，导致开支的核算和运用监管有相当大的难处。特别是在一刀切的治理过程中，资金的调拨主要是运用行政调拨的方式，这就更加导致资金监管的难度加大。在实施治理的过程当中，不可避免地会发生借鸡生蛋、虚报瞒报的各种捞取国家资财的行为，导致治理成本的虚高。
　　9。治理效率的高效性。在治理过程中，治理主体为了尽可能地达到治理目标，调用社会上一切具有执法职能的政治权力资源对对治理客体进行强力治理。运动式治理具有打击力度大、成果显效快的优势，可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期的收益，并发挥着预期行政处罚的规模效用，迎合了公共治理的现实需求毫无疑问，在这种情况下，治理过程的进度大大地快于别的治理方式，治理的效果是显而易见的。
　　10。治理过程的模式性。治理过程的模式是指在治理过程中，已形成一套固定的程序。大致可以简化为如下的过程：治理客体的出现成立专项治理领导小组制定实施方案召开动员大会实施治理检查反馈回头看总结评估等八个环节。在这个过程中其最大的特征就是发挥政治动员的作用，用于统一意见，形成治理合力。在每次开始治理前，都有一套固定的实施过程或环节。因此，治理过程具有固定的模式性。即：按照套路出牌。
　　四中国运动式治理的缺陷
　　这种运动式治理的模式，一方面以运动式思维或方式来推动，另一方面又通过执法活动本身对运动的方式、思维或内容予以肯定。因此，
　　尽管其在一定程度上实行了有效治理，但却遭到社会公众的诟病和质疑。
　　1。运动式治理弱化法律威信。运动式的执法手段降低政府及执法机关的威信，弱化国家法律法令的威慑力。采用运动式的方法，不但助长了执法者的选择性和随意执法行为，也容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑，甚至激起群众的暴力抗议行为。这种治标不治本的形式主义执法形式，影响政府的信用或形象。
　　2。运动式治理违背法治精神。由于运动式执法具有临时性和反复性的特点，其打击违法的长期效益并不明显。运动式执法有损于政府的信用。运动式治理在执法过程中把临时政策异化为法律来执行，有些时候还在执行的时候背离法制，这就与长久生效的法律原则相违背，损害了法律的稳定性和确定性。这种临时性、运动性和反复性的特点不符合法治精神。
　　3。运动式治理助长投机心理。在运动式执法前，一般部门都要大造声势，这使违法者提早毁灭证据，暂时停止违法行为。运动式执法弱化了法律的权威。同时，也给违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的。这样，运动式治理就助长了不法之徒的投机心里。
　　4。运动式治理忽视社会公正。运动式治理往往强调效率而忽视治理的公平公正性。因为运动式治理在实际工作过程中，为了保证治理的高效率，往往采取“一刀切”的强制手段，删繁就简，从而忽视治理客体的多样性。如此，就有可能对弱势群体造成额外的伤害，而忽视社会的公平公正性。
　　5。运动式治理降低整体效益。由于运动式治理具备成本虚高的特性，它就必然要求在最短的时间内达到最大的目的，为此不惜增加行政成本。所以，运动式治理常常只关注一个目标，而忽视其他的各个目标，导致治理整体效率的低下。在这个方面而言，运动式治理是不可取。可是，由于当前我国的现实情况和国际环境的制约，要杜绝运动式治理是不可能的也是不现实的。
　　五结论
　　要而言之，中国运动式治理作为与制度式治理相互存在的一种治理手段，一直是中国政府或企业事业单位进行群众动员、专项治理和集中整治的一种主要的治理手段，并因其固有的高效性而使治理主体乐意为之。然而，中国运动式治理带来的众多缺点亦让人对之持有许多异议。通过对运动式治理的定义和特征的界定后，可知运动式治理是一种非常态的治理手段。
　　参考文献：
　　1。郭济。政府应急管理实务〔M〕。北京：中共中央党校出版社，2004；
　　2。翟秀艳公共治理应告别运动式执法〔N〕珠江晚报，20050610（3）；
　　3。李奋飞运动式执法现象评析〔N〕。人民日报，20060506；
　　4。乔耀章。政府理论。苏州大学出版社，2003：5；
　　来源：中共银川市委党校学报2007年第2期