陈静周峰：论我国行政问责制的问题与完善

　　摘要：构建责任政府，一个有效的途径就是建立健全行政问责制。行政问责制的逐步完善，是建设法治社会的必然要求，这对于推进我国社会主义民主政治建设进程，推动政治文明的发展和进步，都有着极其重要的现实意义。
　　关键词：行政问责制；问题；对策
　　我国从2003年开始的一系列“问责风暴”事件，标志着我国行政问责制的初步建立，这从实践的角度诠释了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的深刻内涵。十一五规划的出台，确立了我国要建立责任政府的长期目标，这也就给行政问责制的发展和完善提供了良好的政策空间。实践也证明，行政问责制对于规范政府治理、提高行政效能具有重大作用。可以预见，强调对政府公共行政责任的认定和追究并使之制度化，建立健全行政问责制，构建可问责政府，是未来政府治理的主要努力方向之一，“可问责”将是指导我国政府转型的新理念之一。
　　一、基本概念的界定
　　1、行政责任
　　行政责任是与行政机关相联系的。形势国家行政权的组织机构就是行政机关，他同其他国家机关如立法机关、司法机关等相区别。自宪法诞生以来，行政机关通常与“责任”联系在一起。美国行政伦理学教授特里库伯从主观主责任和客观责任的角度对行政责任作出非常深入的研究。他认为，客观责任是由于社会对行政职位的考虑而产生的，也就是说，行政人员一旦接受了某一职位，就等于接受了某种期望和约束。从这个角度来说，公共行政体系的科层制就是“正式的责任结构和工具”。因此，行政者必须承担行政责任。但是关于行政责任的概念，不同的专家、学者从不同的角度出发进行阐述，各有不同的说法。笔者认为，行政责任就是行政机关及其公务员因其公权地位和公职身份而在公共管理活动中对授权者、法律法规和社会价值等负有基于行政权力而产生的政治、法律、道义责任和岗位责任，而这种责任实质上体现在行政机关及其公务员是否能够积极地对社会的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现其需求和利益。当行政机关及其公务员回应并满足了民众的正当需求和利益时，便是负责任的。根据行政责任的内容，可以把行政责任划分为以下几种类型：一是政治责任；二是岗位责任；三是道义责任；四是法律责任。
　　2、行政问责制
　　行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。现代政府发展的一个共同特征便是其内部控制机制比较发达比较完备。〔1〕这种内部的控制机制是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，它贯穿于政府行政活动的全过程。应该说，行政问责制是一种与我国国情相适应的政府行政自律机制。它将在实现政府行政责任方面起到积极而有效的作用。行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为，这是对行政责任的科学界定。为官就要做事。做什么事？怎样做事？我们比较习惯的思维方式是“做好事，做更多的事”。这显然是一种带有浓厚的理想主义色彩的价值追求。表面看，由此而形成的行政责任似乎无比的大，而际上这种行政责任往往会因为大得无人能够承担变得事实上很小，也会因为模糊不清而变得实际上极不确定，还会因为太神圣而变得华而不实、形同虚设。行政问责制是另一种思维方式，它的回答是“做该做的事，不要做坏事”，这种价值追求看起来定位低，但却是科学的。从职位分类制度来看，它本质就在于要求处于不同层次、不同岗位上的行政员“做应该做的事，不做坏事”，只要这样，整个行政统就能发挥它的整体功能，完成其组织任务。其次，活动行为的可控性来看“做好事，做更多的事”。从管理学的角度来看，既乏可控性，也没有可操作性。而“做应该做的事，不做坏事”则可控性和可操性都很强。我们当然要追求卓越但我们也只能理性地选择这样一种制度安排：先坚守住“做应该做的事，不做坏事”的底线，再向“做好事，做更多的好事”递进。
　　行政问责制的内涵概括为以下几个方面：（1）行政问责的主体，即“由谁问”。广义的行政问责主体，不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级部门或领导和其他专门的审计、监察部门，而且有异体的问责主体，包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。（2）行政问责的客体，即“向谁问”。行政问责的客体是各级行政机关及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者。（3）行政问责的范围，即“问什么”。从管理不善、政绩平平到用人失察乃至决策失误，包括对行政活动正常运行，以及行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大负面影响或可能造成潜在负面影响的行为等都属于问责的范围之内。（4）行政问责的程序，即“如何问”。问责中“问”的过程包括质询、弹劾、罢免等程序要求。（5）行政问责的责任体系。这一体系包括政治责任、岗位责任、道义责任和法律责任。（6）行政问责的后果。问责的后果是行政机关及其公务员承担相应的责任。承担责任的主要方式有：公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。责任和权力必须是对等的、平衡的，即一个行政组织所承担的责任越大，其拥有的行政权力则应越大，如果有责无权，或行政权力过小，行政人员的积极性、主动性和创造性就会受到束缚，也不可能承担起应有的责任；反之，只有权力而没有责任，就会造成滥用权力，以权谋私，瞎指挥，产生官僚主义等现象，给国家行政管理带来损害。建立行政问责制，就是要做到权责统一：有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证这个“权责对等”的实现。
　　二、我国行政问责制存在的问题
　　我国的行政问责制毕竟才刚刚起步，虽然取得了有目共睹的成效，但仍然存在许多问题，这些问题主要表现在五个方面。
　　1、行政问责制的信息壁垒过高
　　在我国，大部分的信息资源都掌握在政府手里，政府信息不透明，信息不公开，公众缺乏知情权，行政问责就无从谈起。〔2〕与信息公开紧密联系的是新闻媒体的独立报道权，因为被公开的信息只有通过媒的报道才能为公众所知晓并使用。而现实情况是，一些地方的领导习惯于报喜不报忧，对负面信息总是以维护安定团结、注意影响等为借口竭力掩盖，禁止报道，甚至违法动用行政权力千方百计地阻挠新闻媒体对不利于官员仕途的事实真相进行报道，使新闻媒体的舆论监督作用受到很大的限制。这些都极不利于行政问责制的发展。
　　2、行政问责制的制度缺位
　　我国目前实施的行政问责带有大量的人治色彩，仍然是“运动性的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”，而不是严格的责任追究制度体系，更没有形成良好的制度惯例和传统。〔3〕虽然行政问责制适用的法规、条例比较多，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央出台的，也有地方政府制订的，但这些规定大多是粗线条的，缺乏可操作性。比如，问什么事的责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么程序问责等一系列问题，均未明晰化。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责，最终可能导致问责流于形式。
　　3、行政问责制的法律、法规尚不完善
　　一方面，目前行政问责制适用的法规、条例比较多，散见于各种政策文件中；另一方面，有些法律法规存在着缺乏操作性，导致实际执行难的问题。这是我国在立法或规章制度制定方面的一个通病，“条条”制定出来了，但是一旦要运用到实际中去的时候，却不知道如何使用，界定不明确，规定模糊、笼统。有些单位的行政问责制对行政失察、失职的行为或追究事项的规定过于笼统，导致在实际工作中难以执行。责任不明确也是构成操作难，阻碍行政问责制发展的一大障碍。
　　4、行政问责制缺乏行政伦理建设
　　一是一部分政府官员的责任意识淡薄，只知道自己手中有多大的权力，却不知道这些权力的运用所产生的后果和应承担的责任；二是虽然知道要承担责任，但受传统习惯思维的影响而产生一种认识上的误区，以为只有自己作为当事人出问题，直接犯有重大错误或过失时才应承担责任，而对部下出现的重大错误或过失所应承担的间接责任和后果则不能接受；三是有些官员过于强调个人的良好主观动机而不论其工作成效，对因工作不力和不作为造成的不良后果不愿承担责任，缺乏责任与权力对等的意识等；四是在出了问题后对自己应该承担的责任千方百计地推托。因此，要完善行政问责制，必须大力加强行政伦理建设。
　　5、行政问责制缺乏异体问责
　　问责主体分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。至于执政党对于政府及其领导的问责，在性质上仍然属于同体问责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的。所谓异体问责的主要内容是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制。就目前问责实践来看，我国问责主体更多的是同体问责，因此，在我国现行问责实践中，问责主体更多的是同体问责，这其实是一种利益相关者的责任追究机制，既然是利益相关者，那么问责也就会仅仅沦为形式。当前我国缺乏的是异体问责。比如需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度，加强媒体的舆论监督等，但目前看，这方面仍然比较薄弱，需要进一步完善。
　　三、完善我国行政问责制的对策建议
　　十一五规划指出，我国要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。建立健全行政问责制，构建一个可问责的政府，不仅是行政管理体制改革的内在要求，而且对于建设法治政府，服务政府都有积极意义。行政问责制的加强和完善可以优化政府的治理水平。相应于前文所述，行政问责制的完善应该从五个方面着手。
　　1、政务信息公开化，加强媒体的舆论监督“阳光是最好的防腐剂”，透明可杜绝腐败滋生的温床。行政问责制的最大特点就是行政公开。行政公开是现代公共行政发展的一个新趋势，也是现代政府及其公务员的基本义务，其含义是指除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政务信息应当向公民和社会公开，而且政府向公众提供的信息应当是真实的，而不是企图误导人的政治假象。实行“阳光问责”，一方面要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促进透明政府的建立，使人民能够及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督、控制之下。当前，我们应该借鉴西方先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验，同时结合我国国情，将我们现有的零散规定予以整合，制定一部统一的《政府信息公开法》。另一方面要规范行政公开的内容与形式。行政公开的内容主要包括公开行政决策、公开行政法规、公开行政标准、公开行政程序、公开行政执行及行政结果、公开责任主体等。行政公开的具体形式多样，可以通过广播、电视、报刊等新闻媒体来公开政务，也可以通过政报、综合年鉴、专项年鉴等出版物每年公开一次政务活动，或通过文件、通报、简报、专栏、布告、会议等途径来公开，还可以通过互联网和计算机信息储存查阅网络来公开。
　　加强媒体的舆论监督。在当今时代，单个的公民或者组织处于信息上的劣势，不可能占据信息资源，舆论监督实际关系着信息公开的来源问题，在政府掌握信息的前提下，新闻渠道如果不够畅通的话，公民的信息知情权就得不到保障，也根本谈不上问责制。因此，强调媒体的舆论监督是建立完善问责制的必要条件。
　　2、问责运作制度化
　　问责制是责任制和责任追究制的中间环节，是授权与监权的功能性载体。必须建立健全各种责任制度及可操作性强的失职、失责追究制度，才能保证问责制建立在有法可依的基础上，并能在实施责任追究时，在各个方面和环节上都能顺藤摸瓜，找到具体的责任主体，使每一位行政官员都明确自己岗位的职责，克服传统的机构臃肿、人浮于事、职责不清、职责不明，
　　出现问题无人负责、无法追究的现象。因此，问责机制的建立必须解决如下几个问题：第一，要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准；第二，要明确党政之间、正副职之间、不同层级之间的责任及其问责方式；第三，要按照授权范围及民主宪政的要求明确问责主体；第四，要规定问责程序，以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。
　　3、完善问责的法律法规体系
　　首先，要加快相关立法，填补实行行政问责制可能遇到的法律空白，确保有法可依。其次，要统一从中央到地方所制定的各项法律、法规、条例等的效力、适用范围，理顺相互关系，发挥各自独特的作用。再次，在立法的具体要求上，有关法律、法规、条例等，必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行明确的和具备可操作性的规定，切忌笼统、模糊。
　　4、加强行政伦理建设
　　在谋取行政责任的过程中，法律和外部控制机制是非常重要的，责任的落实离不开法治，然而，法律和外部控制机制，其作用是有限的。法律制度无论多么庞大、严密都不可能把所有行政行为都固定在一成不变的模式中，总会给行政主体留下一定的自由空间，这个空间有可能成为行政主体以权谋私、滥用职权的机会。外部控制和制裁只能触及外部行为，它难以控制生活的隐秘部分，因为不可能时刻监督行政管理者，即使理论上是可能的，但监督的成本太昂贵。外部控制和法律控制给行政主体提供的是个底线，它至多只能守住已获得的成果，但却不能鼓励高尚的公共官员的出现，无法创造或强化一种更好的公共管理秩序。促进负责任的行动，要求有义务和责任意识，没有道德的公共管理是不可能持久的。因此，加强行政伦理建设是非常重要的。尽管伦理和道德并不能完全解决公共管理领域的许多问题，但它可以提供单靠外部控制所不能得到的东西：即内在取向的改变，改变人的心态乃至心灵，以及由一种错误的行为向一种新的行为方面的转变。〔4〕
　　5、强化异体问责力度
　　要建立科学完善的问责制度，必须加强异体问责力度。
　　（1）明确人大监督的权力。人大是异体问责中最重要的问责主体。随着依法治国的力度不断加大，需要进一步建立不信任投票制、弹劾制以及责任人引咎辞职制度等，增强人大监督的问责手段和力度。完善行政问责制，要强化异体问责，充分发挥行政体制外部的问责主体（特别是立法机关）的监督、问责作用，对行政机关形成有效的外部压力。在各类问责主体中，人大及其常委会是最重要的体制外问责主体。人大及其常委会要充分运用其监督权力，行使各项监督职权对行政机关进行问责。
　　（2）要充分调动全体公民监督的积极性。公民个人、社会团体等其他异体问责主体的作用也同样不可忽视。随着民主意识的增长和新公共管理理念的盛行，公众参与成为行政发展的必然。就行政问责而言，我们应该建立一种公众导向的问责模式。〔5〕比如在我国的经济发展、企业安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督检查是不够的，还必须充分发挥企业内部人员的力量，只有他们最熟悉内情，鼓励他们对于经济活动中企业的违法情况进行监督，多管齐下，才有可能真正有效遏止安全事故的发生。这样，才能真正达到问责的目的。
　　参考文献：
　　〔1〕宋涛。行政问责概念及内涵辨析〔J〕。深圳大学学报，2005，（3）：44。
　　〔2〕林崇建，周亚越。我国完善行政问责制之路径分析〔J〕。宁波大学学报，2006，（5）：107。
　　〔3〕张创新，赵蕾。从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化〔J〕。中国人民大学学报，2005，（1）：114。
　　〔4〕任德成，费广胜。行政问责制的理论分析〔J〕。山东科技大学学报，2006，（3）：50
　　〔5〕周斌。行政问责制：权责对等的制度性保障〔J〕。湖北社会科学，2005，（2）：35。
　　来源：福州党校学报