周雪梅程倩：权力分类视角中的腐败治理

　　长期以来，权力作为政治学的核心问题被无数的思想家探讨、研究，但关于权力制约机制的研究，其思路基本是根据权力体系构成要素来认识权力和进行权力制约方案设计；得不到有效“救赎”的权力往往深陷于腐败而难以“超度”。然而，张康之教授却突破了近代以来权力认识的窠臼，以全新的视角发现和分析了权力存在的两种形态，独辟腐败治理之蹊径。
　　一、一种新的权力分类：抽象权力与具体权力
　　关于权力分类的历史最早可以追溯到古希腊，滥觞于亚里士多德的权力职能分工思想。作为古希腊雅典的自由民主制的政治实践在理论上的总结和反思，亚里士多德提出，一切政体都是由三个要素构成的，即由议事机能，行政机能和审判机能所构成，并且主张建立一种由中产阶级掌权以平衡贵族和平民的混合的民主制〔1〕。后期希腊思想家波利比阿提出，这种混合政体同时有三种权力机构：执政官、元老院和人民，各自分别代表了君主制、贵族制与民主制。他指出这种混合政体的优越性就在于它恰当地调和了君主、人民与元老院几方面的权力；能使各种政治要素整合为协调、平衡的状态；能把有限的国家权力分配给执政官、元老院、保民官，并使他们相互之间起支持、制止和限制的作用。波利比阿的混合政体理论，对近代西方的共和国学说，及分权学说的直接提出，产生了重大影响〔2〕。
　　第一次对分权理论进行了较为明确阐述是在17世纪，洛克提出了政府权力分立与规制的思想。他认为，政府主要拥有以下三种权力：立法权、执行权和对外权。立法权指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力；执行权指在社会内部对其一切成员执行藉以维护社会秩序的有关法律规范；对外权指包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力。上述三种权力既相互独立又相互制衡〔3〕。但洛克还没有明确提出司法权的独立问题。尽管如此，洛克的这一较为原型的政府分权理念对后世的孟德斯鸠和美国联邦党人深具启发和影响，后者所提出并演变成型的现代三权分立与制衡学说即发端于此。
　　18世纪提出“三权学说”最主要的代表是孟德斯鸠。作为西方权力制衡理论的开创者，孟德斯鸠系统阐述了“三权分立”的思想，并明确提出了关于立法权、行政权、司法权相互制衡、牵掣并协调前进的学说。所谓“以权力制约权力”，就是立法、行政、司法这三种权力互相分立，互相制约，保持平衡。因为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。”〔4〕
　　19世纪初，法国思想家邦雅曼贡斯当在对卢梭的“人民主权”理论进行反思后提出，至高无上的人民主权是抽象的，是无法自行行使并发生作用的，它必须委托给一个现实的具体的权力、具体的人来行使。“事实上，它以人民主权的名义所要求的权力，并不是那种主权的一部分，它不仅是对现有权力的非法置换，而且是创造了一种根本就不存在的权力。”〔5〕（P35）应该说，贡斯当意识到了预防和制止权力由善的目的走向一种罪恶的可能性，但遗憾的是，他没有明确地在一般意义上对权力进行抽象与具体的划分，并且，在他觉察到两种权力的分离后，依然回复到孟德斯鸠的起点，他认为，“世上没有不受限制的权力，不管是人民的权力，还是那些自称人民代表的人的权力，都要受到权力得以产生的统一范围的约束”〔5〕（P61）。对现实的权力进行限制的最有效的办法仍旧是孟德斯鸠的“三权学说”。
　　根深蒂固的权力制衡思想，经由“三权分立”的制度安排已经成为现实的政治经验。而这一由启蒙思想家提出的学说，既是近代工业社会分化发展的必然产物，也是近代以来一切权力监督制约机制设计的基本理论基础。不可否认的是，三权分立学说对于近代社会民主政体的建设起到了不可估量的作用，在这一思想基础上建立起来的权力制衡体制有着积极的历史意义。但是，近代社会根据权力制衡原则所设计的权力运行机制从未达到根治权力滥用和腐败的效果。在由工业社会向后工业社会转型的过程中，在权力体系日益丰繁的情景下，在权力制约方案设计实施设计不断反复的过程中，“三权学说”已显捉襟见肘。根据权力构成的三大要素来认识权力、区分权力的“三权学说”在今天这种权力要素越来越复杂的情况下，权力实体越来越多样的情况下，其现实作用已经式微，它应当成为思想史的范畴，需要有新的权力分类认识的提出。
　　也正出于对于权力制约问题的思考，对权力纯洁性的实践问题上的理想追求，张康之教授提出一种新的答案：那就是“存在着两种权力：一种是法律制度化的权力，我们把这种权力称为抽象权力；另一种是在法律制度化的框架下存在的由个人或个性化的组织所执掌的权力，我们把这种权力称作为具体权力。”〔6〕（P72）具体地说，当把权力与权力主体联系起来考量的时候，权力体系中就不再仅仅是立法权、司法权和行政权这三大构成要素，而是两种构成形态。一种是由法律制度所规定的权力，这种权力的主体是整个社会，抑或是作为整个社会代表的国家或政府，因这种权力的主体是抽象的，我们称其为抽象权力；另一种权力是由具体的人或组织来执掌的权力，它的主体是作为国家和政府权力机关的组织和这些组织中的人，即国家机关和政府机关中的官员。这种权力的主体总是要落实到具体的人，我们称其为具体权力。近代以来所生成的权力体系中都存在着这两种形态的权力，“三权分立”学说中的所谓立法权、司法权和行政权也都可以在进一步的分析中被归结为抽象权力和具体权力。
　　通过张康之教授全新的权力分类，即对权力作出抽象的和具体的区分之后，关于权力制约的问题就变得明确、具体了。这种新的权力分类方法是在对“三权分立”批判基础上的理论创新，它“不仅实现了‘三权学说’的理论超越，而且在解决权力运行中的现实问题方面，也提供了一个极有价值的思路。”〔7〕
　　二、认识腐败成因的新视角
　　所谓腐败，是指公共权力不再服务于公共利益的实现，而成为权力主体牟取私利的工具。尽管腐败的形式五花八门，但腐败的实质都是以公权谋获私利，其机理都是由于掌权者迎合私人的利益饥渴，致使公共权力越出正常的轨道，背离其为公共利益服务目的，亵渎人民赋予的公共权力。通过抽象权力和具体权力的划分，我们认识到，腐败是一种现实运行着的、直接与权力执掌者相连的具体权力的腐败。因为，抽象权力存在与发展的决定因素是法律制度的完善与否，只要一个国家、政府或组织的存在还具有合法性根基的时候，抽象权力就是与国家、政府及其制度共生的良性运行的权力，由此，在公共权力体系里，具有腐败可能性的只能是具体权力了。只有当“具体权力背离了抽象权力的宗旨，脱离了抽象权力的轨道，超出了抽象权力的框架，就变成了一种非法行使的权力，是需要加以制止和校正的权力。”〔6〕（P72）
　　公共权力执掌者是抽象权力与具体权力联系的中介，如果公共权力执掌者的道德存是觉醒的话，他会以奉行公共权力的善的目的为荣，以违背公共权力的善的目的为耻；反之亦然。而失去耻辱感的行政人员会为了自己的私利而变得穷凶极恶，在可能的法律漏洞里胡作非为，为所欲为，致使具体权力与抽象权力严重背离。当然，大部分具体权力与抽象权力的短期背离或局部具体权力与抽象权力的长期背离，暂时还不会立刻倾覆抽象权力的合法性。但是，如果具体权力长期地大部分地背离公共权力的善的目的，它就异化为祸国殃民的强权力量，就会颠覆整个抽象权力的合法性，就会危及国家、政府的合法存在。当具体权力不再表现出与抽象权力相一致的性质和功能，而变成与抽象权力的性质和功能相背离的权力，它就不再被用来为社会公众服务，为公共利益服务，而成为权力执掌者牟取私利的工具；权力不再是应然的服务，而成为泻私欲、贪私利的便捷机器。
　　工业社会以来，官僚制成为社会组织的普遍形式，尤其是政府组织的基本形态。但正如张康之教授所指出的，“从官僚制的实践来看，它从一开始就无法避免公共权力的异化问题，它总是受到腐败的困扰。”〔8〕（P183）对等级和效率的强调以及对平等和价值的忽视，使得官僚制组织中抽象权力和具体权力的背离成为必然：因为严格的权威分层使得官僚制组织内部等级森严，权力实际上被少数人操纵，上层的专断和下层的逢迎导致具体权力自我膨胀的可能。再加上由于体制造成的权力主体道德缺失和监督缺失，公共权力的异化便无可避免地发生了，腐败也就因此生成并蔓延开来。官僚制能走多远，腐败就能走多远。可以说，官僚制之所以能为腐败留下滋生蔓延甚至疯长的空间，是因为它天然地蕴涵着具体权力与抽象权力的背离及具体权力的异化。
　　由此，官僚体制下腐败的根源在于具体权力的异化，而具体权力异化的根源在于公共权力的分化过程中具体权力与抽象权力的背离。同时，公共权力的异化又与公共权力的实际当权者即具体的行政人员的行为紧密相连，而当权者在公共领域的具体行为是由他的价值观所决定的，诸如行政人员对权力、地位、金钱的认识和三者之间的关系的理解都来自于他的价值观念。如果当权者的价值观念是错误和混乱的，把追逐权力、积聚钱财当成他生命的理想追求，把权力、金钱看作他社会地位和功成名就的象征，把从事公共行政这一职业作为他飞黄腾达、升官发财的伎俩，那他就会处心积虑地玩弄权术，想方设法地搜刮民脂民膏。公共权力的异化便开始了，腐败也就萌生了。
　　从腐败产生以来，人们就与之进行了艰苦卓绝的不懈斗争，却又屡遭失败的痛苦。所有貌似合法合理的设计沦落为政治家的口号，之于腐败治理，或南辕北辙，或隔靴挠痒，或浅尝辄止。对于行政人员而言，既有制度的道德性决定了他的行为模式，公共权力的异化，不仅仅在于行政官员的道德价值的扭曲和堕落，致使他选择错误和罪恶的行为，更在于制度本身能够提供给行政人员道德如此发展的空间和机会。因此，公共权力要健康运行，最根本的做法应该是依据公共权力的分类，杜绝抽象权力和具体权力的背离，加强行政人员的道德体系的建设，铲除具体权力异化的土壤，激活行政人员的道德存在，在公共行政领域确立权力即服务的理念，强化服务观念，抵拒个人私欲，完善服务职能，并由此来保证抽象权力和具体权力的一致而不是相互背离。“为了确保公共权力的公共性，需要让与公共权力的科学依据和制度保障相统一的权力公共性观念深入人心，进而切实地建立起一种道德化的制度体系，以保障权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。”〔6〕（P113）
　　三、腐败治理的着力点：公共权力的道德化
　　抽象权力和具体权力的发现和区分，并不仅出于科学认识的需要，而是要通过对权力的解剖来厘清权力的内在构成。只有达到了这种科学的认识，才可能直接服务于对现实问题的解决。换言之，“关于抽象权力与具体权力的区分以及对它们的进一步认识，可以使我们在审视任何一种权力异化现象时都能够大致确定它是属于权力的哪一个方面和哪一个部分中出的问题，从而根据具体情况做出解决方案的科学设计。”〔6〕（P6768）基于抽象权力和具体权力的划分，鉴于法律制约功能的失效现象和现有监督机制不力的情形，为了彻底防御、治理公共权力的滥用和腐败，我们应该跳出以权力制约权力的单向度的思维方式，寻求以道德制约权力的新的途径。
　　从新的权力分类观点出发，我们的思路是从抽象权力大处考虑，从具体权力小处入手，把作为行政权力主体的公共行政人员由目前的所谓“经济人”转变为“公共人”〔8〕（P161），正确认识和处理公共行政领域中权力与权利之间的关系，以责任取代权利，完全摒弃权利意识的干扰，以道德制约权力，以德行政。从外部因素看，由于存在法律惩戒功能的失灵问题，以法治权并不能独当一面了；由于行政官员的道德滑坡和廉政督察机构的非独立性和利益取向性，使肃贪反腐难有长效，以权治权亦难免流于形式；由于政府官僚组织的封闭性，以民治权也沦落为口号。这些外部原因从另一侧面印证了公共权力道德化的现实必要，以道德制约权力不可或缺。因为，单单依靠法律的惩罚来防止和治理腐败，其作用是有限的，惩罚只对惧怕惩罚者有用，而且，法律的严惩还可能使人铤而走险，变本加厉地巧取豪夺，以企他日远走高飞。为何在反腐风声日益吃紧的情况下，
　　腐败现象仍呈扩散、蔓延趋势？由此也可知端倪。
　　需要指出的是，在公共行政权力的运行过程中，在以道德制约权力的实现过程中，以德行政和依法行政并非冲突矛盾的，而是可以达到统一的。因为，以道德制约权力蕴含着把依法行政与以德行政紧密结合起来，或者说是在依法行政的基础上实行以德行政。在法治的前提下，行政人员的法律情感和法律信仰，是全部法制建立、存在和发展的根本前提及依据。这种对法律遵守和献身的情感、观念以至激情，都来源于他们内心深处对道德情感和道德观念的认同与接纳，在此，道德存在的作用就是把对法律的责任义务转化为道德的责任义务，从而把法律融入自己工作生活的一部分，把对法律的“外在观点”转向“内在观点”。也就是说，“让法律成为社会成员的共同信念，通过法律深入人的内心而实现社会构成的有机化，是人类真正成为一个有着内在联系的共同体，让法律不是作为一种外在于人的力量而是作为一种内在于人的力量，来保障社会成员个体的安全和其他各个方面的利益。正是在这种对法治的理想追求中，包含着道德的合理性。那种寄希望于把法律规范转化成为人的内在的价值和行为规则的构想，其实就是一种要求超越法律的愿望。”〔9〕
　　事实上，在人类社会的发展已隐隐听闻后工业社会来临的号角之时，在超越法治的美好畅想之中，一种新的治理模式将被确立，这是一种法治与德治相统一的模式，在制度的层面上，它不再是“法制”所能够概括的，而是我们所构建的“德制”，这种新型制度设计是以公共行政的道德化为开端的，而公共行政的道德化又是以公共权力的道德化为起点的。公共权力的道德化，包括抽象权力的道德化，即社会治理模式、公共行政制度和体制的道德化，同时也包括具体权力的道德化，即公共行政中活跃着的主体的道德化。
　　更具体地说，公共行政主体的道德化可以依赖于两个相互联系的途径：其一，是在行政改革的制度安排中蕴涵着道德化的合理规范和道德实现的保障机制，同时确保已经确立的制度朝着有利于新的道德因素生成和成长的路向发展，能够培育和滋养行政人员的道德修养。从而为抽象权力在实践中的运行和发挥作用提供制度保障，促使道德制约机制和法律制约机制的统一，为具体权力主体的道德观念的萌生和茁壮成长提供稳定的、适宜的环境。其二，“制度与体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励的作用，对于道德觉悟低的行政人员，则可以表现为惩处和制裁的作用。所以说，制度与体制的道德化就能够实现对行政行为的调控，能够通过鼓励行政人员的道德自觉性，强化道德的他律性，把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循，有据可查，有法可依。”〔8〕（P212）因为，没有个体和整体的道德价值支持的制度是僵硬的、冰冷的制度，在此情境下，行政人员则可能在制度的弊漏里极尽蝇营狗苟之能事。
　　当然，任何制度的实施都必须依赖于行政人员的主体性，确立道德化的制度的根本目的仍在于以道德制约机制唤醒行政人员的道德存在，激活良心在个体道德品质中起着自我监控的作用。用良心这种柔性的力量去驯化行动这种刚性的力量，强调自律对外部不良诱惑的抵御能力。同时结合法律制度的权力制约机制，从而达到预防和制止滥用权力的发生，达到腐败的遏止和根治。就目前而言，我国行政改革中亟需解决的正是如何确保行政人员道德化与制度体系道德化的齐头并进，从而建立起道德化的体制和行政道德发生机制，以从根本上唤醒行政人员内心深处至善的道德愿望和道德追求，把行政人员从单向度的法律约束中解放出来，使他们在法律制度所确立的行政空间内把法律制度化转为他们的道德自觉；建立起一套完善的行政道德监督机制，发挥行政人员的道德评价作用，在行政领域里营造一种为公共利益服务的热情和风尚，在行政实践中提高行政人员的道德操守和道德品质，彻底根除公共权力异化的土壤。
　　总之，以公共行政道德化为途径治理腐败，是源于公共权力体系中抽象权力和具体权力的背离，是源于权力主体的道德存在的遮蔽而导致的具体权力的异化，所给出的一剂良方。在新型社会治理模式的建构过程中，可能生成的是一个法治和德治相互补充的治理系统，这是一个处于经常性整合互动中的系统，其中，经由外在的法律与内在的道德交合后新生的力量，对于腐败治理而言，足以所向披靡。
　　【参考文献】
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　　〔5〕〔法〕邦雅曼贡斯当。古代人的自由与现代人的自由贡斯当政治论文选〔M〕。北京：商务印书馆，1987。
　　〔6〕张康之。公共行政中的哲学与伦理〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2004。
　　〔7〕程倩。一种新的权力分类方法〔J〕。中共浙江省委党校学报，2005，（2）。
　　〔8〕张康之。寻找公共行政的伦理视角〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2002。
　　〔9〕张康之。公共管理伦理学〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2003。104。
　　来源：探索