李金龙：我国行政区划体制改革的生态分析

　　随着行政区划体制改革的不断深化，我国的改革战略应当及时地实现由原来的“孤军深入”到“配套推进”的转变。改革初期，由于认识方面的局限性和客观条件的不充分，改革往往只能集中于某一个具体问题的解决，即采取“孤军深入”战略。然而，随着改革的逐步深化，各种主客观条件的日益成熟，我们的改革仍然停留在缺少整体规划、单兵作战的状态，某项改革就会因为具体落实改革方案的后续机能不充足而难以持久地进行，甚至会趋于夭折。在行政区划体制改革已经进行了多年的今天，我们应适时地、主动地推动改革战略的转变，促使它与各种相关的生态要素有机地联系起来，从而提高整个行政区划体制改革的效能。实行“配套推进”的改革战略，要求我们重视事物相互关系中的整体性和相关性，运用生态学分析方法，以多层次、多角度、多方位的多维坐标来认识和指导我国行政区划体制改革。鉴于当前行政区划体制改革的症结主要不在于自身，而是在于与它的紧密相关的周围环境因素。因此，我们有必要运用生态分析方法，对影响行政区划体制系统的自然、经济、政治、法律、社会、文化、国际等主要生态要素进行简要分析。
　　（一）自然环境
　　行政区划体制的自然环境主要是指作用于行政区划体制系统的一个国家的地理位置、自然条件和自然资源等方面的总和。它主要包括自然条件的优劣和自然资源的数量、质量、分布等，如国土面积大小、气候、地形、河流、湖泊、矿藏、物产等等。首先，一国国土面积大小是行政区域划分的基本依据。一般情况下，地理大国所划分的行政层级相对多一些，每一行政层级所管理的幅度也就会相对大一些，而地理小国的情况则与之相反。比如，中国、印度、坦桑尼亚等国目前实行四级制，俄罗斯、阿根廷、哈萨克斯坦等国实行三级制，而且每一行政层级的管理幅度都比较大，美国每个州政府平均辖有440多个县或市，法国每个省平均下辖370余个市镇；那些地理小国如文莱、马尔代夫、巴林、摩纳哥、安道尔、马耳他、吉布提、斯威士兰、瑙鲁、图瓦卢、牙买加、格林纳达、苏里南等国都只设一级地方行政层次，甚至还有一些极少数袖珍型国家如新加坡、梵蒂冈、塞舌尔、马绍尔群岛、安圭拉等国就没有必要再划分地方行政区和设立地方政府。其次，许多自然地理物如山脉、江河、湖泊、高原、盆地、海岸、岛屿等常常成为划分行政区域的边界线。我国历史上划分行政区域的山川形便和犬牙交错两个原则即是最为典型的例子。“高山大川除了造成地域上的差异外，在交通工具不发达的古代，又成为文化传播的天然障碍，因此以山川为界来划分政区是世界各文明古国的通行原则。只有在近代形成的移民国家，如美国、加拿大和澳大利亚，才不顾山川之隔而以经纬度来作为划分州界、县界的依据，使得大部分州、县界都是横平竖直的几何线条。但即使这样，以山川为界的原则依然没有完全丢弃，美国东部十三州的界线就是明证。”〔1〕（P230231）
　　（二）经济环境
　　行政区划体制的经济环境是指作用于行政区划体制系统的经济制度、经济体制、经济状况以及科学技术发展程度等方面的总和。它主要包括世界经济格局与运行状态、一国经济制度与经济体制、经济发展速度与经济总量、工业化与城市化程度、科技发展水平与科技推广应用情况，特别是交通通讯和科技创新等。行政区划体制属于上层建筑，所以，经济环境是决定行政区划体制设计、确立、调整的根本性因素，行政区划体制必须适应经济和科技发展的需要，以经济、科技等物质技术条件作为其改革和创新的根本依据。首先，不同类型的经济体制决定了不同的行政区划体制与之相适应。一般来说，计划经济体制要求那种管理幅度小、行政层级多的金字塔形行政区划体制与之相适应，市场经济体制则要求与管理幅度大、行政层级少的扁平式行政区划体制相匹配。计划经济体制下，要求各项权力高度集中。在行政区划体制方面，就必然需要通过垂直控制和层层节制，确保中央政府统一领导和集中管理，因而地方行政层级设置就自然会增多。建国初期，我们进行的撤销大区、合并部分省区的调整就是适应了全面实行计划经济体制的客观需要。过去的苏联、罗马尼亚，现在的朝鲜也是如此。而在市场经济体制下，要求权力适当分散，表现在行政区划体制方面就是尽量减少行政层级，如澳大利亚、新西兰、日本等国。其次，经济技术的日益发展，尤其是工业化、城市化、信息化发展不断推动行政区划体制改革。20世纪20年代以前，我国政区只有适应传统农业社会的地域型政区。近代以来，随着我国由农业社会向工业社会的过渡、工商业的发达和人口的密集，开始出现了城镇型政区；随着经济的发展和现代化程度的加深，城镇型政区越来越多。目前，我国工业化、城市化发展的势头日益强劲，它必然引起行政区划体制的重大变革。英国、法国、美国、日本等早期工业化国家都曾因工业化、城市化的发展，对其旧的行政区划体制进行大规模的调整变更，如英国市制的创立和郡级市体制的兴废、法国市镇法典的实施及大区小省制的形成、美国设市数量猛增和部分州推行的县市合二为一的体制、日本市町村大合并及郡制的撤销等〔2〕。同时，信息化的不断发展，使交通通讯条件得到极大改善，这无疑为减少行政层级、扩大管理幅度创造了十分便利的条件。
　　（三）政治环境
　　行政区划体制的政治环境是指作用于行政区划体制系统的国家政治制度发展及其政治状况。它主要涵盖国家政权的性质及其组织形式、国家结构形式与中央和地方政府的关系、立法制度与司法制度、政党制度和政治性组织成长状况、行政制度与政府职能、公民社会发育程度与社会民主意识强弱情况等。由于行政区划体制是政治行政体制的一个重要组成部分，因而政治环境对行政区划体制系统具有直接性的影响和作用，其中尤以国家政权的性质、国家结构形式和政府职能转变对行政区划体制系统的影响与作用更为直接。首先，一国国家政权的性质决定着行政区划体制的性质。行政区划体制是随着国家的出现而出现的，是国家实行分级管理的治理方式，必然体现经济上居于支配地位的那个阶级的意志和利益，并通过各级行政区政权机构的有效治理来维护和巩固国家的统一与完整。所以，一国国家政权的性质改变之后，总要对旧的行政区划体制进行根本性改造，以建立适应新政权需要的新的行政区划体制〔3〕（P45）。其次，国家结构形式决定着各国选择不同的行政区划体制模式。
　　单一制国家，由于每一级地方政府都被看成是该国一个完整的、统一的整体，这就要求构建起来的行政区划体制要适应中央政府的统一领导，地方政府的规模、层级的安排要服从于中央政府的集中管理；而在联邦制国家，由于各个成员单位均享有一定的主权，其行政区划体制方面的层级安排、地方政府的规模大体上是根据自己的实际治理需要来确定〔4〕（P1213）。再次，政府职能转变程度也直接决定着行政区划体制类型。如果政府职能不实行转变或转变不到位，那么，管理的幅度也就难以扩大，行政层级相应地就不可能减少，甚至很可能完全依靠行政手段来达成行政划体制的调整与变革；如果政府职能转变到位了，管理幅度就能进一步增大，行政层级就能适当减少，在此基础上就能形成扁平式的行政区划体制，这正是我国行政区划体制改革为之而努力的方向。
　　（四）法律环境
　　行政区划体制的法律环境就是指作用于行政区划体制系统的法律制度和法治精神等方面的总和。它主要涵盖宪法的地位与功能、法律制度的完善程度与效能、政府的委托立法权和行政司法权及其适用情况、行政区划方面的法律法规健全程度及其有效性、法治精神的培育与成长等。在现代民主宪政的社会中，特别是我国大力倡导“依法治国”、“依法行政”的时代，法律环境在行政区划体制系统中的地位迅速提升，推动行政区划体制改革的作用日益增强。因此，不断完善行政区划领域的法制建设，发挥法律制度和法治精神在行政区划体制改革中的重要作用，这是指导和推进我国行政区划体制改革事业的基本保障。毋庸讳言，我国在这方面还存在着不少差距，应列为今后行政区划体制改革工作的主要着力点之一。首先，有关行政区划的法律法规尚不健全。尽管建国以来尤其是改革开放以来制定了诸如《国务院关于行政区划管理的规定》等一系列重要法律法规，而且我国《宪法》、《地方组织法》和有关法律法规对此也作出了相应的规定与规范，但是，我国行政区划法制建设仍然相当滞后，有关行政区划的法律法规比较零散、不成体系，相互之间不配套、不协调甚至冲突的现象依然存在；同时，有些法律条文过于抽象，缺乏可操作性，特别是现有的一些法律法规不甚适应社会主义市场经济体制和社会经济迅速发展的需要。可见，我国的行政区划法制建设任重道远。其次，法制观念淡薄，法治精神欠缺。在法治社会中，“法律至上”的思想和原则深入人心，法律、法规、制度是行政的基本依据。但处在转型中的我国却不完全是这样。人们不仅普遍缺乏法制观念，而且缺少敬畏和遵从法律法规的精神。法律法规因人而异、因事而异、因地而异的现象较为突出，“任何有法律的地方都有例外”成为不少国人尤其是地方政府官员的生活信条和办事依据。显然，只有从根本上解决了我国目前普遍存在的无法可依和有法不依这些不良行政现象之后，行政区划体制改革才有可能得以有序、健康、持续地进行下去。
　　（五）社会环境
　　行政区划体制的社会环境主要是指作用于行政区划体制系统的社会、人口、民族、宗教以及历史传统等方面的总和。它主要包括社会结构与阶级阶层状况、社会角色的认知与关系确认、社会的开放性与流动性、城乡关系的变迁、共同或特殊的风俗习惯、人口数量与质量、人口集中程度、民族多少与分布、主体民族的影响力、宗教信仰及其在社会生活中的地位、历史传统的丰厚程度等。一国的行政区划体制，尤其是某些特殊型行政区划制度，就是该国在长期的社会环境和历史传承中逐步演化、不断发展而形成的。首先，社会的流动性加快和城乡二元关系的逐步融合对行政区划体制系统的影响。一定的社会流动状况总是与一定的社会经济发展水平和一定的政治行政管理体制相联系的。改革开放前，以自然经济、计划经济为基础的政治行政管理体制不仅限制已有社会成员的流动，而且通过各种政策措施将再生的社会成员固定在其父辈的社会位置上，社会流动长期处于一种低水平上；改革开放后，以商品经济、市场经济为基础的政治行政管理体制不仅允许社会成员流动，而且通过竞争机制和有关政策鼓励社会成员流动，因而我国的社会流动急剧加快〔5〕（P152153），尤其是农民从农村流往城市更是令人注目，悄悄地推动着城乡关系的变化。这不仅对行政区划体制改革提出了挑战，而且也为行政区划体制改革提供了动力。其次，人口、民族、历史传统等因素对行政区划体制系统的影响。人口是行政区划体制的最基本元素，它和面积一起构成行政区域划分的基本依据。如加拿大尽管面积略大于我国，但由于人口只是我国的140，所以它的一级政区只有12个（省或地方），比我国要少；我国的新疆、西藏、内蒙古、青海尽管面积广大，但人口稀少，所以它们仍作为一级省级政区。人口集中程度低的，一般以地域型政区为主，相反则以城镇型政区为主。人口素质不高的，管理幅度不宜太大，相反，管理幅度则可以增大一些。民族因素对一个多民族国家（世界上大多数国家都是多民族国家）的影响是不言而喻的。作为多民族国家的我国，历朝历代统治者都创设了民族型政区。新中国建立后，党和国家对少数民族地区实行民族区域自治制度，创造性地确立了新型的民族型政区，从而保证了国家的统一和民族的团结。此外，行政区划体制具有历史继承性的重要特征。世界各国的现行行政区划体制（特别是地域型行政区划制度）都是在各自的长期历史发展中而逐渐成形的。我国行政区划体制萌芽于夏、形成于秦，至今已有4000余年历史，特别是作为我国现行行政区划体制的两个基本行政建制县、省各自有3000、700多年历史。看来，我们在行政区划体制改革中必须要考虑历史因素，要树立唯物史观，尊重历史事实，不能割断历史，以顺应历史发展。
　　（六）文化环境
　　行政区划体制的文化环境主要是指作用于行政区划体制系统的文化和教育等方面的总和。文化有广义和狭义之分，广义的文化一般包括物质文化、精神文化和制度文化三个方面；狭义的文化仅指非物质文化。我们这里取狭义的文化概念。它主要涵盖思想意识形态、价值观念、道德标准、社会风尚、区域性社会心理、地方语言、国民的文化水准、教育制度的先进程度及其执行情况、义务教育的普及程度、国民接受高等教育和专业训练的状况等。
　　行政区划体制系统总是处于一定的文化环境之中，文化环境对它具有深层次的作用和影响。任何一个国家或地区的行政区划体制的创置、发展和演变，不可能不深深地烙上本国或本地区文化的印记，因此，行政区划体制改革必须考虑文化环境，必须努力做到既与周围文化环境相协调，又不断培育和创新新型文化形态，以促进和带动行政区划体制的不断完善和与时俱进。首先，区域性文化对行政区划体制改革具有重要影响。行政区划体制一经创置，往往能长期稳定下来。行政区划体制的这种长期延续性对区域性文化的形成、发展和传播具有深刻影响，不同的行政区域表现出不同的文化组合特征，如江浙的吴越文化、四川的巴蜀文化、湖南的湖湘文化、山东的齐鲁文化、广东的岭南文化以及范围更小的种种区域性文化等。它们在人们心理上形成了强烈的地域认同观念，并成为一种不易改变的社会文化现象。这些区域文化形成之后，又会反过来对行政区划体制产生重大影响。因此，我们在今后的省制、地级市制等方面的改革中必须考虑区域文化环境的影响。其次，“家长制”、“官本位”、“等级制”等传统的政治行政文化对行政区划体制改革的消极影响。由于我国经历了漫长的以自然经济为基础的封建社会，加上新中国成立后长时期忽视社会主义民主与法制建设，以“家长制”、“官本位”、“等级制”等为特征的封建政治行政文化仍然在我们社会生活、特别是在行政管理中有着较为深刻的影响。这完全可以从行政组织的性质、形态和结构的设计与安排中比较清楚地看出来（从某种意义上讲，行政组织中的严密等级制具有交叉影响、互相促进的属性），诸如“家国同构”模式，行政权力伦理化，以官为本、君君臣臣父父子子、上尊下卑，官贵民贱等等，甚至在非营利组织和企业组织中都受到严重感染。这种文化氛围对于我们进行诸如减少行政管理层级、实行乡镇自治、克服“行政区经济”现象等方面的行政区划体制改革及其相关方面如转变政府职能、转换政府管理方式等领域的改革都是十分不利的。
　　（七）国际环境
　　行政区划体制的国际环境是指作用于行政区划体制系统的世界范围的政治、经济、文化演变发展的一般趋势、秩序、格局及其相应的规则等。它主要包括当今世界政治经济文化格局及其发展趋势、世界政治经济文化秩序及其力量对比、世界主要矛盾及其解决方式、世界各国关系及其处理的机制等。从宏观上讲，当今世界的主题是和平与发展，主要表现经济全球化与区域经济一体化、政治生活民主化与政治力量多极化、科技信息化与网络化等。从微观上看，对我国行政区划体制改革具有较为直接影响的主要有两个方面：首先，“新公共管理运动”给我国行政区划体制改革注入了新的理念。基于对经济全球化、信息化社会给传统行政管理带来的压力所作出的回应，西方主要国家在20世纪80年代以来掀起了一场“新公共管理运动”。“新公共管理运动”的主要精神就是重新调整政府与社会、市场和企业的关系，即政府应当把一部分对社会公共事务管理的任务交还给社会、市场和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位，建立扁平状的政府组织结构体系。这些主张无疑为我国各级地方政府增加管理幅度、减少行政层级提供了一个很好的、可行的基本思路。我们的各级地方政府如果真正从微观经济、社会领域中退出来，把过去那些“不该管、管不了、管不好”的事务交还给市场、企业和社会，并践行自身管理体制改革，那么，不仅实现了转变政府职能和提升政府能力，而且也会使行政区划体制改革的一块“坚冰”得以融化。其次，世界各国行政区划体制改革的基本趋势给我们提供的有益启示。随着信息技术和网络技术的快速发展，世界各主要国家为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，适当减少地方行政层级设置，适度增加各级政府管理幅度，促使行政区划体制由原来的金字塔形形态逐步地向扁平化形态过渡。日本早在1926年就着手进行行政区划体制改革，撤销了属于中间管理层次的郡级建制，从而形成了都道府县、市町村二级制的行政区划体制；原社会主义国家匈牙利也于1983年撤销了区一级行政建制，调整为省、乡二级制等。从国外的行政区划体制改革的实践来看，地方行政层级设置一般以二级制或三级制为主，即使一些面积或人口大国同样只设置二到三个区划层级。因此，我国现行的行政区划体制实行三四级并存、以四级为主的体制是不符合世界历史发展潮流的，应及时进行改革。
　　总之，上述七个生态要素是行政区划体制系统赖以生存和发展的基本外部条件。要进行行政区划体制改革，必须既关注体制自身，又关注体制外环境因素，确立生态性思维，才能真正实行“配套推进”的改革战略，切实克服过去因“孤军深入”战略所造成的“头痛医头，脚痛医脚”的顽疾。
　　来源：湖南师范大学社会科学学报