周盛：走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究

　　摘要：当电子政务的发展进入更高阶的智慧政府阶段，信息技术的革新与权力结构的调适是否适配决定了最终的治理绩效。浙江省“四张清单一张网”改革将简政放权与政务服务网建设深度融合的实践证明，信息技术与权力结构是不断互相构建的互动关系。在我国现有的政治生态下，智慧政府建设应当首先在价值层面形成服务导向的共识；在组织层面以信息技术的发展为政府权力边界和纵横结构的调整提供动力和可持续的约束力，权力结构及时转变为协同网络结构，能够为数据整合与共享扫清障碍，使信息技术对于治理绩效的正效应得以充分释放；在行为层面，技术升级和权力结构调整的目的是让数据在决策、执行、监督等各个环节发挥基础性作用，从而确保治理行为的民意导向、法治导向和绩效导向。
　　关键词：智慧政府；权力结构；信息技术；治理绩效
　　作者周盛，管理学博士，浙江省社会科学院公共政策研究所副研究员。
　　英国经济学家、诺贝尔经济学奖得主约翰？希克斯在其名著《经济史理论》一书中回溯了发端于英国的第一次工业革命，他认为“技术”是革命所需的必要条件，而紧随其后的“金融革命”才是工业革命得以真正发生的充分条件〔1〕。这一定理在信息时代的政治领域同样适用当信息技术给政府治理带来变革契机和推动力量的同时，政府自身核心特质“权力结构”的调适是否与信息技术的发展相耦合，决定了治理的未来走向。浙江省近年来努力探索的“四张清单一张网”改革恰为我们分析信息技术与权力结构的互动机制提供了生动的实证样本，其中的经验亦可成为从电子政府走向智慧政府的良好借鉴。
　　一、对信息技术与权力结构关系的理论探索
　　技术革命引发人类组织模式及权力关系的重大变化，这一命题已被大量的历史学考察所证实。时至今日，诚如杰里米？里夫金在《第三次工业革命》一书中指出，相较于第一次和第二次工业革命集中化的科技平台和垂直整合的通信媒介，第三次工业革命彻底改变了“传统的金字塔式的由上而下组织起来的权力结构，即将到来的互联网技术与可再生能源的结合而释放的合作性权力将从根本上重构人类的关系，人类即将进入一个分散的、合作式的、网络化的泛大陆政治空间”〔2〕。如此宏大叙事的研究成果让我们迅速地把握了时代的特质，不同学科的学者们在这一现实背景下从不同路径展开更为精准的理论探索。
　　（一）组织学路径的官僚体系结构化研究
　　作为官僚制组织理论的创始者，马克斯？韦伯为后人研究官僚制的结构提供了主要的分析框架，他认为官僚制理想类型的核心特征是层级节制的权力体系和专家行政，这种权力结构在发展过程趋于稳定甚至扩张的秘密在于“任何官僚体制企图通过对它的知识和意图保密的手段，提高从事职业内行的这种优势。官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理。官僚体制只要有可能，就向批评界隐藏它的知识和行为。”〔3〕换言之，在当时的技术条件下，信息的垄断不仅可能而且是维护官僚制权威的必要手段。尽管当今信息技术的迅速发展，使韦伯的官僚制组织理论与时代潮流格格不入，但其将信息作为影响官僚组织结构的变量之一成为了这一领域研究的重要视角，后继学者对理性官僚制的摒弃和超越也是在这一视角之下展开的。例如安东尼？唐斯认为，造成大型官僚组织中行为不协调的原因是源于个人获取知识信息能力的技术局限性，官僚等级组织“垂直”或“扁平”的程度取决于信息传递效率与管理幅度有效性之间的均衡。当然，唐斯也提出了对“信息超载”的担忧，他认为“当在特定时间范围内官僚组织的信息总量急剧增加时，大型的官僚组织几乎不可能维持同样的信息质量水平”〔4〕。
　　事实证明，信息技术日新月异的发展，确实使国家组织中的权力结构正在经历一个去中心化和结构重组的过程，但并没有如唐斯所言陷于信息爆炸的危机。随着云计算和大数据挖掘技术的发展，“数据开放运动”正在全球范围内引发一场继20世纪70年代以英、美为首的西方国家兴起的第一次政府再造运动之后的第二次政府再造运动。“信息技术的引入使得政府的组织体系发生了变化，它需要政府管理从过去的科层化体系转变为网络化的和以技术为依托的新组织框架”〔5〕。而且这种组织结构的变革是全方位的，可能涉及权力结构的外部边界，也可能是其内部纵向与横向的调适。
　　（二）技术路径的电子政务发展阶段研究
　　伴随着我国20世纪80年代以来兴起的办公自动化（OA），“电子政务”不仅为各级各类政府提高效率提供了技术化解决方案，也逐渐进入了社会科学研究的视野。其中，大量电子政务发展阶段模型的研究，客观呈现了电子政务在各国的实际进展及发展趋势。在梳理电子政务发展脉络的相关研究中，学者日益认识到“仅仅以技术促进发展的方法通常是不正确的”〔6〕，“权力、利益相关者及其相互依赖关系也是非常重要的变量”〔7〕。尤其是在以我国为代表的政治体制之下，政府自身的转型，特别是权力结构的变革是电子政务向纵深发展的关键条件。
　　技术领域与政治学科的跨界对话，对我国当前电子政务发展的困境给出了更为贴切的本土化解释。在我国从“电子政府”走向“智慧政府”的过程中，必须在数据整合的基础上进一步完成流程的整合、服务的整合，“从边际成本递增、边际效益递减的官僚组织形态，转变为边际成本递减、边际效益递增的扁平组织”〔8〕。以中国社会科学院信息化研究中心为代表的大量实证研究证明，这种官僚组织结构的转型在现实中并不均衡，存在“纵强横弱”的问题（即纵向部门的信息协调能力较强，而部门间横向的协调整合较难实现），造成电子政务在G2G（政府对政府）维度上的绩效满意度显著高于G2B（政府对企业）和G2C（政府对公民）〔9〕。因为权力结构转型的滞后性，电子政务的正效应仍限于政府系统内部有限的流程优化和效率提升。
　　（三）政治学路径的治理能力现代化研究
　　治理理论的兴起，是社会科学各学科共同学术旨趣的成果，也很可能是社会科学领域开始全面打破学科界限的一个标志〔10〕。特别是中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“治理”不仅成为中国学界的热词，也进入了官方话语体系。这一具有强烈问题导向的理论，针对的是国家治理实践中出现的公共事务复杂化与行政机构碎片化之间的矛盾，提出的“整体性治理”（Holisticgovernance）理想模式倡导“政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动”〔11〕。这种治理理念与现时代信息技术（特别是大数据技术）强调共享性、协同性的社会属性不谋而合；高度开放和流动的数据信息，也为多中心、水平化治理体系的形成提供了现实的压力与动力。
　　具体而言，当现代信息技术解构了既有的信息传播方式、舆论运行规律时，也颠覆了原有的公共事物治理模式。作为国家治理主体的政府在行为模式上不再是一个权力支配的过程，而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的协同治理模式。换言之，信息技术的发展在改变治理环境后，由外而内地倒逼着治理模式的革新；同时也为提高治理绩效提供一种不可或缺的新兴治理资源，是优化治理手段和治理过程、切实推进国家治理现代化的有效媒介〔12〕；我国行政改革在权力结构上的调整，包括大部门制、一站式服务的落地和产生实效都是以信息服务、数据共享为前提的〔13〕。
　　综上所述，不同理论路径的研究殊途同归，将信息技术与权力结构作为高度相关的变量一起纳入了治理体系与治理能力的研究之中。但是，信息技术的发展究竟如何型塑着权力结构？权力结构的优化又如何为技术的运用提供更为广阔的制度空间？两个变量之间的互动机制还需要更为深入具体的解释。
　　二、“四张清单一张网”的浙江样本
　　近年来，浙江省在国内率先推进以“四张清单一张网”（即厘清行政权力清单、推行政府责任清单、实施企业投资负面清单、推行专项资金管理清单、打造浙江政务服务网）为主要抓手的行政改革，将简政放权与电子政务建设统筹部署、协同推进，促使信息技术与权力结构两个变量发挥正向的交互作用，为地方政府治理体系与治理能力现代化建设提供了更具系统性和时代性的解决方案。就理论研究而言，自2009年IBM提出“智慧城市”（smartcity）以来，“智慧政府”逐渐成为取代“电子政务”的更高阶的概念，但对其建设路径的探索，单纯技术导向的思维方式日显乏力，浙江省双管齐下的变革让我们在两个变量的互动中更为清晰地看到了智慧政府在价值、组织、行为层面的特征。
　　（一）服务导向：智慧政府的价值整合
　　作为一种政府治理的理想模型，“智慧政府”区别于电子政务的本质特征在于它的价值导向不再囿于行政系统自身的效率，而是回归到了政府存在的本源公共服务。以向公众提供智能、全面、优质、个性化的公共产品和服务作为政府的首要职能，势必引导政府对信息技术的应用均以用户为导向，用户体验的便捷性理应优先于政府管控的有效性；更为重要的是清晰明确的服务导向，使得各级各类政府和其他公共事物的治理主体能够摒弃自身利益的狭隘诉求，在价值层面达成共识的基础上，最大限度地消减多元主体之间的分歧和矛盾，从而为权力结构的调整扫清障碍。
　　浙江省自2013年11月开始构建的全省范围的权力清单制度，目标定位于“打造审批事项最少，办事效率最高，投资环境最优的省份”，强调的就是作为行政相对人的市场主体的权益。2014年6月正式上线运行的浙江政务服务网，在名称、界面、内容等方面都显著区别于传统意义的政府门户网站，力图通过“四个集中”，即权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，使网站成为公共服务资源集聚的“网上政务超市”，真正为网民提供一站式、一体化的服务。
　　浙江省在四张清单制度和政务服务网建设中不谋而合的价值导向，并没有停留在理念层面，而是渗透到了改革落地生根的各个环节。在政府职能界定环节，浙江省创造性地提出了“店小二”精神也就是在减少权力事项的同时，根据市场主体的需求界定服务事项，要求各级干部针对企业的实际需求精准服务。在政府职能履行环节，服务导向的引领之下，各级政府的线上和线下行为都发生了转变：一站式审批、全程式代管、跟踪式联系、保姆式服务等各种主动服务模式的涌现，一改传统政府“以审批代管理”、坐等企业上门的衙门作风。
　　在考核评估环节，浙江省在建设全省统一的行政权力运行线上系统的过程中，对服务事项进行了星级评定，根据网上办事便捷程度评估行政流程。截至2015年年底，省质监局所有行政许可事项均做到了全程在线、用户零登门的“五星级”；“网上申报、信任在先、办结核验”的四星级以上行政审批事项省级达到了50以上、市县达到了30以上，极大地提升了行政流程的便民程度。
　　（二）协同网络：智慧政府的组织结构
　　简政放权一直是我国各级政府行政体制改革的主要内容，但每次减权减编总是难以跳出“一放就乱，一乱就收；一管就死，一死就放”的“放收循环”周期率，权力结构的调整缺乏足够的定力，单纯依靠制度约束也难以固化改革的成果。另一方面，信息技术在政府治理中的应用，也因为难以突破条块分割的壁垒，形成诸多碎片化的信息孤岛，难以发挥智慧政府整体性治理的理想绩效。浙江省“四张清单一张网”改革同时面向上述两个问题，以信息技术作为权力结构调整的动力与约束力，通过权力结构优化释放出信息技术对治理绩效的积极效应。
　　诚如管理学大师德鲁克所言，“我们需要一个有活力、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把实干让给他人去做的强有力的政府”〔14〕。权力清单的首要作用在于限权，通过明确边界将政府“有形之手”限定在有限的范围之内。然而，这种政府的“自我革命”除了执政者理念的转变外，还需要足够外部压力的推动和持续的约束。浙江省强调“服务导向”的行政改革，使我们不再按照“自上而下”的管控思维去审视权力结构，而是从用户端出发、借助信息技术的力量优化权力结构。
　　从纵向结构看，以2013年开始的“征求省政府为民办实事项目的网上投票”为代表，“网络问政”的兴起和在各级政府的推广，颠覆了按行政层级逐渐上报的信息传播模式，基层群众的意见可以直接影响省级政府决策，民生领域的决策权力结构迅速转变成了扁平的网络结构，相应地，决策结果更具问题导向，也更接近群众需求。信息技术的运用使浙江省政府组织体系逐渐呈现出智慧政府“网络化、分布式、小型化、开放性以及自下而上等方面的特征”〔15〕。
　　从横向结构看，强调用户体验的“政务服务网”在建设过程中，倒逼政府对原有的机构职能进行了优化整合。以商事登记制度改革为例，浙江省之所以能率先推行“一表申请、一窗受理、一次告知、一份证照”的“五证合一”登记制度，一方面是为了加速“大众创业、万众创新”的价值导向，另一方面是基于审批信息共享平台的政府职能梳理与整合，原本分散在工商、质监、国税、地税、人力社保、统计等部门的职能统一在了同一个对外服务窗口上，各部门面向同一服务事项形成了高效的协同网络。
　　从可持续性看，“四张清单”本身自成体系，突破了以往简政放权改革局限于“编制”的思路，职权的削减或下放与责任清单、财政专项资金管理清单配套，确保了权力结构的系统性。同时，省、市、县同步在政务服务网上公布清单，内容包括权力事项及其法律依据、具体流程，并设咨询、投诉、调查等政民互动版块，为有效的外部监督提供了可及的平台；政务服务网的后台实现了行政权力事项管理系统与电子监察系统、财政专项资金管理系统、经济运行监测系统的数据共享，形成综合监测分析平台，在大数据技术支持下实现了对权力事项目录式、动态化的精准监管。借由信息技术形成的内、外两种监督力量，有效抑制了权力精简下放后的再度膨胀。
　　浙江省“四张清单一张网”的改革实践同时也证明信息技术对权力结构的影响并不是单向的。电子政务推进过程中常见的“重复建设”、“信息孤岛”等弊端无法通过技术本身的革新而改变，权力结构与新技术条件下信息传播方式是否匹配决定了改革的最终绩效。“浙江政务服务网”将原有的各部门、各地区、各层级政府门户网站整合为统一的网络平台，真正实现注册用户“统一认证、统一申报、统一查询”，到任何部门办事都不必二次登录的一站式运行。其实现过程中不仅需要技术的支持，关键是权力结构的调整使得不同节点的权力能在同一体系下对接运转。这主要得益于“四张清单”标准化的设计，权力清单按照“可考量、可评估、可比较”的要求，明确部门清单必须按统一格式列明职权名称、事项类型、实施主体、法律依据、承办机构、运行流程，再逐条逐项编号进行分类登记〔16〕；责任清单重点对涉及多部门管理的事项进行了梳理，明确相关部门的职责边界。这不仅有效规避了消极的“踢皮球”现象，更重要的是明确了相关部门在权力网络结构中的“交点”。如此清晰的组织结构设计，使不同层级、不同部门的协同治理不仅必须，而且可能，扫清了数据整合与共享的诸多障碍，使信息技术对于治理能力现代化的正效应得以充分释放。
　　（三）循数治理：智慧政府的行为模式
　　涂子沛在其著作《大数据》中提出“数据治国”的概念，大致描述了信息技术发展对政府治理模式的影响，他指出“大数据时代，更关注的是动态的数据、系统化的数据，以不间断‘流’的形式存在的、成片的、活的数据政府要凭借对这些数据的有效收集、处理和分析来治理国家”〔17、18〕。为形成智慧政府应有的这种行为模式，让数据的应用在政府决策、执行、监督的各个环节发挥基础性作用，技术的升级和权力结构的调适同样重要。
　　在决策环节，循数治理确保了民意导向。浙江政务服务网专门设置“政民互动”版块，针对近期重要的公共决策广泛开展意见征集、在线调查、网上评议等活动，并配套建立有统计专项调查部门参与的公众意见收集、处理、分析机制。特别是在民生领域，每年两会前夕，省长都会在政务服务网上征求群众对民生实事的意见，在数据分析后梳理出民生实事候选项目，再进行网上公开投票，最终将投票结果作为民生领域公共决策的主要依据。信息平台和大数据技术拉近了公共服务供需双方的距离，民意成为了影响公共资源配置的重要变量。同时，政务服务网后台运行的经济运行监测系统和地理空间数据管理系统，围绕经济、社会、人口等基本指标，进行即时数据的全面汇聚、动态展示和比对分析，为各级政府的科学决策提供了可靠的数据支持。信息技术的运用不仅对提高决策民主化和科学化水平具有工具性的意义，由其推动的决策权力结构从条块分割的块状结构向以综合协调部门为节点的网状结构的转变，将民意作为影响政策的关键变量，一定程度上消减了部门利益对公共决策影响，确保了决策设计和实施过程中的协同性。
　　在执行环节，循数治理强调了法治导向。在体现民意的政策制定出台后，如何确保各级政府及其职能部门的权力能够始终运行在法治的轨道之上，确保政策目标的实现，循数治理的方案是让数据发挥对权力的持续的约束力。以环境监管为例，伴随着简政放权改革的深入，基层环保部门容易出现排污费弹性征收、环境违法选择性处罚等变异的执行行为。浙江省政务服务网在“公共数据开放”版块，实时公开《环境状况公报》、《水环境质量周报》和《空气日报》等环境质量的基础数据以及环评审批、环境保护行政处罚信息，使基层环保部门的权力运行全过程“数据留痕”，加之相关实时动态监测技术的日渐成熟，环境监管行政行为全程“晒”在上级主管部门监管和公众监督的阳光之下，权力变异的可能性大大降低。这一案例也证实了权力结构调整后，信息技术的应用不仅有固化其改革成果的作用，还能对权力的具体运行起到约束和矫正作用。
　　在监督环节，循数治理突出了绩效导向。如果说权力清单和企业投资负面清单从正反两方面管住的是政府“乱作为”的有形之手，那么浙江省通过责任清单对事中事后监管制度的完善，实现的是对政府“不作为”现象的发现和矫治；财政专项资金管理清单通过“绩效跟踪问责”机制的设计，将绩效评价结果作为预算安排和调整管理的依据，对提高专项资金的使用绩效是一种“强刺激”；政务服务网通过政务服务评价系统与电子监察系统的对接，实现了对全省网上运行的权力事项开展全流程监督和一站式效能监察。“四张清单一张网”这种绩效导向的系统性监督方案，用数据技术使“制度的笼子”更为紧密，引导权力行为在法治的轨道上向着“善治”的目标健康运行。
　　三、走向善治的智慧政府
　　作为电子政务升级版的“智慧政府”，是指以公民需求为导向，深度运用大数据、云计算、物联网等信息技术对现有治理资源进行优化重组，政府组织结构以及运行流程持续改进，为公民提供无缝隙、智能化、个性化公共服务的政府治理模式。浙江省“四张清单一张网”的改革实践，网上与网下联动，将技术革新与行政体制改革深度融合、统筹部署，对我国地方政府构建善治的智慧政府具有本土化的借鉴意义。第一，以提供更优质的公共服务作为政务信息化建设与政府组织变革统一的价值诉求，从源头上根治“碎片化”治理。第二，以信息技术革新为先导，为政府权力边界和纵横结构的调整提供动力，并借由信息技术形成内、外两种监督力量，为权力结构的调整提供可持续的约束力。第三，权力结构及时转变为协同网络结构，能够为数据整合与共享扫清障碍，使信息技术对于治理绩效的正效应得以充分释放。第四，在动态的行为过程中，技术升级和权力结构调整的目的是让数据在决策、执行、监督等各个环节发挥基础性作用，从而确保治理行为的民意导向、法治导向和绩效导向。
　　浙江省“四张清单一张网”的改革实践不仅提供了地方政府建设智慧政府的“实战经验”，同时也为信息技术与权力结构互动机制的理论概括提供了实证支撑。据此，我们认为两个变量都是兼具刚性和弹性的复杂结构，二者之间并不是简单的线性关系，而是在长期的系统运动中互相构建的互动关系。这种互动呈现以下特点：
　　（一）价值层面的趋同是良性互动的前提
　　不同于信息技术在企业组织中的应用，政府组织不是单一价值取向的，政府的每一次变革，甚至每一个行为可能同时要回应不同的价值诉求，并在多元价值的紧张关系中有所侧重。以往电子政务建设中“数据孤岛”现象的出现，就是因为追求效率的信息技术与维护权威、秩序的权力结构在价值层面的冲突所致。若无法达成一定程度的价值共识，二者的互动会趋向刚性更大的变量，并逐渐式微。正如，我国基层政府在这一轮的电子政务建设过程中，数据共享与快速交换的核心技术诉求遭遇组织壁垒，权力结构呈现更大的刚性，信息技术的变革只得“退而求其次”，通过数据终端“二次录入”的方式解决信息共享问题，实质上已完全偏离现代信息技术的效率逻辑，技术的作用因流于形式而大大消减。相反，在浙江省“四张清单一张网”的改革中，我们首先看到的是清晰的“服务型政府”定位。在这一价值导向之下，强调用户体验的信息技术与面向行政相对人的权力结构调整殊途同归，两个变量在相对均衡、协调的互动中彼此调适，走向优化。换言之，当政府权力结构的变革和信息技术的运用同时将“提高公共服务质量”放在价值导向的优先位置，二者的良性互动才具备了基本的前提。
　　（二）信息技术在组织适用性的边界内型塑权力结构
　　认为技术升级势必带来治理绩效提升的“技术决定论”，其荒谬之处就在于忽略了技术的双重属性。技术不仅遵循科学的“实验室逻辑”，在其嵌入组织的过程中也具备了社会属性。信息技术亦然，强调数据资源共享的信息技术是权力结构变革的一个“触发装置”，但并不必然导致权力向扁平化的网络结构变化，关键取决于信息技术的组织适用性。成功的信息技术植入，总是在“充分了解组织既有结构的基础上，通过尽可能减少组织结构震荡”〔19〕的途径实现。从表面看，浙江省政务服务网的“一站式”服务迅速改变了纵向府际关系和职能部门间的横向关系；事实上，这种信息技术导致的变革并非一蹴而就、水到渠成。在政府职能转变的共同背景之下，前期的“权力清单”梳理已在很大程度上改变了原有的权力结构，顺应这种改革趋势的网络平台建设，选择了组织结构刚性相对较小的民生领域、商事登记制度作为试点，进一步优化权力结构的效果明显。而且，由于技术的非人格化特征，信息技术对权力结构的型塑更具稳定性。
　　（三）权力结构的弹性优化调适提升信息技术的结构刚性
　　所谓技术的结构刚性，是指技术对于组织实现目标的重要程度，这种重要性越强，结构刚性就越强，也越要求组织在结构上服从于技术的安排。在组织变革的过程中，技术的结构刚性并不是一个常量，而是处于权力与技术的张力之中不断变化的变量。在电子政务走向智慧政府的过程中，信息技术的重要性日益凸显。要提高信息技术的这种结构刚性，使“数据”要从单纯的信息处理手段变成重要的治理资源，不仅依靠信息技术自身的进步，更有赖于权力结构的同步调适。如前所述，浙江省“四张清单”等相关改革强调职权标准化、打破部门壁垒，使权力结构更具协同网络的特征，便于数据的共享交换，为信息技术作用的释放提供了更大的空间，信息技术在获得更多认同的基础上为权力结构变革提供更大的推动力，两者的互动逐渐进入良性循环轨道。
　　智慧政府建设的具体策略方案可能因地制宜，但万变不离其宗即信息技术与权力结构的互相构建。“四张清单一张网”的浙江实践具有典型示范意义，它在先行先试的过程中暴露出的问题也必须深入分析和解决。在迈向善治的智慧政府道路上，“四张清单一张网”的改革还可以在以下几方面加以完善和深化，使信息技术的升级与权力结构的优化良性互动，真正发挥促进治理体系与治理能力现代化的合力。
　　首先，要加快推进“四张清单一张网”向基层、向纵深的延伸。乡镇政府作为我国行政体系中最末端的层级，直接与公共服务对象接触。四张清单和政务服务网只有延伸到乡镇层级，才能构建完整意义的智慧政府。从改革至今的实效看，浙江省统计局2015年底开展的企业问卷调查显示，知晓“四张清单一张网”改革内容的企业不足仅占被调查企业的44。57一半，但在知晓群体中对“四张清单一张网”改革举措持认可态度的高达99。40。这种低知晓、高满意的用户体验，一方面是因为改革项目实施过程中宣传普及工作不到位，造成“酒香也怕巷子深”；另一方面现有的清单和网络仅覆盖省市县三级，大量需要基层政府提供的公共服务和权力事项尚未纳入改革范畴，致使企业和群众在基层政府办事过程中尚未接触到清单和政务服务网。因此，“四张清单一张网”改革的深入首先要从拓展改革的范围入手，从三级联动延伸到五级联动。从试点情况看，基层政府的清单和网络建设不能是上级改革的简单复制，上下同构的清单在基层难以落实。尤其是服务事项的梳理，必须立足本地实际，依托信息技术汇集民意，并在大数据分析的基础上依据当地群众的需求对公共服务资源配置进行优先排序。“四张清单一张网”在基层的落地生根，要在贴近民意、满足当地群众个性化需求的同时以统一的数据格式纳入政务服务网的数据库，为上级政府的决策提供丰富的一手数据。
　　其次，要进一步强化清单的标准化建设，提高治理体系的整体协同性衡量。“四张清单一张网”改革成效的重要标志是权力事项与服务事项的全流程在线运行。从目前实施情况看，省级部门行政权力已从1。23万项精简至4092项，省级财政转移支付专项已由235个整合调整为56个。那么接下来还要不要继续“减权”？精简之后的清单如何从线下走到线上？这些问题的解决都取决于清单的标准化程度。现按统一格式编制的四张清单还须对权力事项的法律依据进行横向比较，通过关联分析发现不同权力主体的积极冲突或消极冲突，确保权力结构无重叠、无缝隙；要对每一项权力事项和服务事项的运行流程和绩效评估进行标准化管理，以结构化的数据形式纳入政务服务网。通过标准化重构和固化权力事项，使行政权力的行使过程和结果可控，同时为部门及公务员的考核、相关决策的制定提供可靠的数据支持。更重要的是，标准化建设将使权力结构的动态调整和信息系统的横向整合有了可以对接运转的节点，线上线下治理体系的协同性都将大大提升。
　　最后，要提升政务服务网的用户体验和数据资源深度开发能力。信息技术对治理绩效的促进作用必然受到硬件设备的约束，对内会影响政府利用数据的能力，对外会影响用户使用新兴政务平台的意愿。从用户视角看，要提高改革的受益面，一方面可以根据用户获取信息的习惯与条件，开发可应用于更便捷、更普及终端的信息系统，如应用于手机客户端的政务服务APP等；另一方面，在网络和智能手机都无法普及的群体中，可参照阿里巴巴的“千县万村计划”，在现有的村或社区公共服务中心设置线下的政务服务站点，由村社干部或志愿者帮助无法使用互联网的群体享受政务服务网带来的便利。从政府视角看，原有的办公自动化和电子政务建设过程中，政府的信息系统中沉积了大量的数据资源；现有各部门和各层级政务信息系统中也有相当一部分无法共享的数据资源。在上述通过清单标准化提高数据结构性的基础上，以政务云平台为载体，积极依托各方面专业力量开展数据挖掘分析，实现跨部门、跨层级信息的充分汇聚与比对应用，是当前提高治理绩效的可行之举。
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　　〔1〕本文系浙江大学“大数据政府治理研究”系列成果之一，受中央高校基本科研业务费专项资金资助。