付子堂：美国、法国和中国宪法监督模式之比较

　　法律监督是一个重要的法学基础性课题，而宪法监督模式研究又是法律监督理论的核心。如何监督和保障宪法的实施，这也是世界各国宪政建设实践中的一个十分重要的问题。自从宪法作为国家的根本大法问世以来，世界上许多国家都陆续以不同的形式，建立了审查一般立法或行政法规是否符合宪法的制度，通常称为违宪审查或合宪性审查，以保证宪法的最高法律效力和地位。在资本主义国家，美国以判例的形式确立了联邦最高法院的司法审查权；法国则明文规定，宪法委员会宣布违反宪法的法律条款不得公布，也不得执行。从史学的角度考察美、法两国殊异的宪法监督模式，并从理论上分析美国联邦最高法院和法国宪法委员会两种宪法监督模式的差别之所在，对于完善中国的相应制度应当具有一定的现实意义。
　　（一）
　　美国和法国在确立违宪审查制的历史背景、方式及理论根据等方面都存在着很大差异，代表了两种截然不同的宪法监督模式。
　　1787年制定美国宪法时，以汉密尔顿为代表的联邦党人就曾极力主张，法院应该有审查法律的合宪性的权力，并从理论上进行了广泛的论证。
　　汉密尔顿吸收了孟德斯鸠的“三权分立”思想，并把这一理论向前发展了一步。他是从维护法院的独立性这一角度来论证违宪审查权的。汉密尔顿指出，在分权的政府中，司法机关为三权中最弱的一个，因为它既无行政部门的军权，也无立法机关的财权，便不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。而司法部门的软弱必然招致其他两方的侵犯、威胁和影响，所以，必须增强其坚定性与独立性。“在实际执行中，此类退回须通过法院执行，因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”（注：〔美〕汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第392页。）另一方面，由于人民作为代表的主体，其地位高于代表，人民代表不能以自己的意志取代选民的意志，因此，立法机关本身不能作为其自身权力的宪法裁决人。法官在裁决案件时，每逢立法机关通过立法表达的意志与宪法所代表的人民意志相违反，则应受后者、而非前者的约束。法院应被视为宪法限制立法机关越权的保障，“除此之外，并无任何其他规定更能促使法官得以保持其独立性。”（注：〔美〕汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第392页。）
　　但是，汉密尔顿的这种主张虽然得到了一些人的支持，却由于联邦党人的反对，制宪会议达不成一致意见，结果在宪法中就没有加以规定。直到1803年，联邦最高法院首席法官约翰马歇尔（1755～1835）对著名的“马伯里诉麦迪逊”一案的判决才最终在美国确立了最高法院审查法律合宪性的惯例。司法审查制度至今仍行之有效。
　　笔者不拟赘述该案的前因后果及情节过程（注：详见徐炳著：《违宪审查》，载李步云主编：《宪法比较研究》第八章，法律出版社1998年版，第393～403页。），这里只简单地介绍一下马歇尔的有关思想。马歇尔的宪法思想与汉密尔顿一脉相承。在充任联邦最高法院首席法官之前，他就极力主张司法审查原则和权力列举主义，认为如果国会制定一种法律，为任何列举权力所不准许者，则法官必视此种法律与美国宪法相抵触而宣告其无效。1800年大选以后，联邦党人亚当斯总统在卸任前紧急任命他的国务卿马歇尔为联邦最高法院首席法官，终身任职。新总统杰佛逊上台后，就出现了具有划时代意义的“马伯里诉麦迪逊”案件。马歇尔利用对该案的判决借机阐述了自己的思想，更为重要的是，这一思想其后一直对美国宪法的发展有着重大影响。他宣布：“极为明显而不容置疑的一项立论是，宪法取缔一切与之相抵触的法案。违反宪法的法案不成为法律，判定何者为法律，断然属于司法部门的权限和职责。与宪法相抵触的法律无效，各级法院以及其他政府部门均不受该文件的约束。”（注：李昌道著：《美国宪法史稿》，法律出版社1986年版，第153～164页。）
　　与美国用判例形式确立联邦最高法院享有违宪审查权不同，法国明文规定，宪法委员会监督宪法的实施。然而，法国宪法并非一开始就有这一内容。
　　法国第一部宪法制订于1791年。这个宪法所建立的是君主立宪制，而不是民主共和制。它保存了国王，并赋予国王否决议会所通过的法律的权力。所以，孟德斯鸠三权分立的思想种子并没有一开始就在其本上萌芽。1875年的第三共和国宪法仅规定“总统公布两院所通过之法律，监督并保证其执行”。至于如何监督则付之阙如。
　　法国的宪法委员会设立于1946年。同年9月29日通过的第四共和国宪法第11条规定，宪法委员会审查国民议会通过的法律是否含有宪法之修改，“法律经宪法委员会认为含有宪法之修改者，移送国民议会重加讨论。”可见，宪法委员会的职权非常有限。1958年9月第五共和国宪法颁布，其中把宪法委员会并列于总统、政府、议会及司法专章规定。宪法委员会由9人组成，此外，历届前任总统为宪法委员会终身当然成员。它的职权广泛，如监督总统选举的合法性，监督公民投票的合法性等。并且，各项组织法、议会两院的内部规章在执行之前，各项法律在颁布之前，都应提交宪法委员会审查。“被宣布为违反宪法的条款不得公布，也不得执行。对宪法委员会的裁决不得上告。宪法委员会的裁决对于政府各部、一切行政机关和司法机关具有强制力。”（注：《法国宪法》（1958年9月28日公民投票通过），第62条。）随后，1958年11月7日，法国还通过了专门的《宪法委员会机构设置法》（注：该法已经1959年2月4白、1974年12月26日、1990年5月10日、1995年2月19日共四次修改。参见莫纪宏著：《宪法审判制度概要》，中国人民公安大学出版社1998年版，第162页。），于是，以宪法委员会为执行违宪审查专门机构的制度最终在法国确立起来了。法国《宪法委员会机构设置法》第二章规定：当宪法委员会宣布一项受审查的法律包含了违反宪法的规定，并且该规定与法律是一个不可分开的整体，那么，该法律不得予以公布；当宪法委员会宣布一项受审查的法律包含了违反宪法的规定但并未同时发现违反宪法的规定与该法律是一个不可分开的整体，则共和国总统或者是公布该法律但不公布违反宪法的规定，或者是要求议会对该法予以进一步审议；当宪法委员会宣布一项议会受审查的法律包含了违反宪法的规定，则该规定不得由制定它的议会加以适用。
　　法国的这种宪法监督制度模式的理论基础是凯尔森（HansKelson）和斯西哀耶士（Sieyes）的学说。
　　凯尔森是奥地利出生的法学家，纯粹法学的主要代表。他反对“三权分立”的传统学说，认为国家的基本职能不是立法、行政和司法三者，而只有两种，即创立法律和适用法律。他最早提出设立宪法法院作为宪法监督和保障的专门机构。在他的学说影响下，首先于1920年的奥地利宪法上确认设立宪法法院。（注：凯尔森本人参加了1920年奥地利共和国宪法的起草工作。参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第154页。）法国资产阶级革命中的著名政治家斯西哀耶士分析了司法审查制度模式的弊端，认为违宪审查权通过普通法院行使司法权的方式进行，就必须是法律在实施过程中造成侵害后果，由直接利害关系人向法院提出诉讼以后才有权进行审查。他还认为，立法、行政、司法三权互相纠葛，若在这三机关之外设立一个专门行使审查权的机构就可以避免种种弊端。因此，他建议成立“宪法委员会”（Jurieconstitutionnaire）以监督宪法的执行，提出修宪草案，并根据自然公平原则组织审判委员会，以裁判法官因良心而不能审理的案件。（注：朱国斌著：《法国的宪法监督与宪法诉讼制度》，《比较法研究》1996年第3期。）
　　法国的宪法委员会实质上同于奥地利等国的宪法法院，有的学者干脆就说“法国的宪法法院叫做‘宪法委员会’。”（注：龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第121页。）这种状况标志着西方违宪审查制的一个重要的发展趋势，即审查机构的专门化。
　　（二）
　　为了更进一步从理论上比较美国和法国的违宪审查制度，有必要考察联邦最高法院与宪法委员会的区别所在。总的来看，在性质上，前者属于司法机关，而后者却为政治的代表机构。正如米切尔H达韦思所说：“宪法委员会简直就不是一个正宗的法院”。（注：MichaelH。Davis：TheLawpoliticsDistinction，theFrenchconseilconstitutioimelandtheUS。SupremeCourl。TheAmericanJournalofcomparativeLaw，Vol。34。No。1Winter1986。）
　　首先，系统科学告诉我们，整体中的各个要素，都存在着构成系统整体的那种特性和内在根据。因此，我们可以由美国联邦最高法院和法国宪法委员会的组成人员的身分上来看二者在性质上的差别。
　　联邦最高法院根据美国宪法的有关规定和1789年的《司法条例》于1790年成立，最初由首席法官1人和法官5人共6人组成，1807年增加到7人，1834年增加到9人，1864年又增加到10人，1869年国会法令规定由一名首席法官和8名法官组成，迄今固定为9名。这9名法官一旦任职，就享有宪法所规定的特权，“最高法院与下级法院的法官毋忝职守时，得终身任职，于规定期间受职务的报酬，该项报酬于任期内不得减少之。”（注：《美利坚合众国宪法》（1787年颁丰），第3条第1款。）
　　和美国不同，法国宪法委员会的成员除历届前任总统外，9位委员会任期9年，不得连任。宪法委员会每3年改选13。并且采用任命制，3人由共和国总统任命，3人由国民议会议长任命，3人由参议院议长任命。它独立于司法系统之外。因此，虽然法国的宪法委员会行使着奥地利、西班牙等国家宪法法院的职权，但是它的组成人员与其说是法官，倒不如说是政治家更为确切。
　　其次，尽管美国联邦最高法院和法国宪法委员会都行使着违宪审查权，然而二者行使该项权力的方式却大相径庭。
　　美国联邦最高法院主要是结合对具体诉讼案件的审理来审查适用的法律、法令是否违宪。法院作出的判决只对诉讼当事人适用，法院并不能据以直接撤销违宪的法律、法令。
　　根据法理学原理，司法权的特征主要有二：其一是被动性，即司法机关不能主动活动，它对于法律的执行只能是被动的，实行所谓“不告不理”的原则，这种“告”或者出于原告，或者出于国家公诉机关，总之它必须等待告发而后才被动地接受任务；其二是普遍性，即任何公民或组织都有法定资格向行使司法权的机关申请对某一纠纷作出决定，判决给予某项法律保护的权利。美国联邦最高法院行使的违宪审查权正具备了这两个特征。它并不在法律制定之时或正式通过之前就对其进行是否违宪的审查，而是在立法机关早已宣布法律生效之后才基于当事人的诉讼确定有关法律是否合宪。“马伯里诉麦迪逊”一案发生于1803年，而该案牵涉到的含有违宪条款的法律《司法条例》（或叫司法法）颁行于1789年，其中间隔了14年。
　　应该顺便指出的是，一般人们可能会认为违宪审查权的确立使联邦最高法院在法外抬高了自己的地位。其实这是一种误解。因为单从由以确立审查权的马伯里案就不难看出，它并不曾剥夺任何宪法规定属于国会的权力；更确切地说，它却减小了自己的行动圈子，因为它宣布自己的管辖范围窄于1789年司法条例中国会所作的规定。
　　法国宪法委员会进行所谓“抽象的原则审查”或叫预防性审查。各项法律在颁布以前都要提交宪法委员会审查，以裁决其是否符合宪法。
　　宪法对于提交审查的主体有严格的限制，即只有共和国总统、内阁总理或两院中任何一院的议长才有提交审查权。宪法委员会在接受提交以后，应在1个月的期限内作出裁决，在紧急情况下，经政府要求，期限减为8天。裁决结果对于政府各部、一切行政机关和司法机关具有强制力。宪法委员会一旦宣布某条款违反宪法，该条款也就不再成为法律。显然，宪法委员会的违宪审查是国家制定法律的一项必经程序，这种违宪审查权实质上属于国家立法权而非司法权。
　　最后，从违宪审查的程序上看，美国联邦最高法院是在审理具体案件时“顺便”审查有关法律的合宪性问题，而法国宪法委员会则是专门就议会两院制定的法律进行裁决，因而前者要遵循一定的司法程序，后者则不必如此。这方面最明显的表现是，美国联邦最高法院审查的过程是公开的，而法国宪法委员会的活动却是秘密的；诉讼当事人要参加最高法院所主持的诉讼过程，而宪法委员会仅仅是内部审查，只有各个委员才有权参加；同以上两点相联，最高法院是在对案件的判决中宣布其违宪审查的结果，而宪法委员会最终不作判决而作政治决议，当然也不给个人、团体或公众提供正式的解决具体问题的任何途径。
　　（三）
　　无论是回顾历史，还是研究外国的文明成果，我们的目的当然都是为中国的现实服务。从对美、法两国宪法监督模式的比较中，可以得出关于如何完善中国相应制度的若干启示。
　　我国现行宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会为监督宪法实施的机关。全国人大有权改变或者撤销其常务委员会不适当的决定，全国人大常委会又有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这说明我国实行的是立法机关违宪审查制度模式。这种模式有中国特色，它既不同于美国的司法审查模式，也不同于法国在议会之外设立宪法委员会的专门机关审查模式。
　　中、美、法这三种违宪审查制度模式各有其优劣之处。
　　美国是典型的三权分立国家，立法权、行政权和司法权互相分立又相互制衡。联邦最高法院无权直接宣布议会立法是否有效，但在审判具体诉讼案件时又可以法律违宪为由拒不适用。根据“遵循先例”（staredecisis）的判例法原则（注：“遵循先例”是普通法最重要的一项原则，参见何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第28～29页。），该法律事实上也不再为其他法院适用，成了“死法”。这种司法审查制的优点在于，能够保证司法权的独立，防止议会专横，司法首先应做到司宪法；而其缺点则是就事论事，如果无人起诉，那么即使明知法律违宪也不能够审查，这就容易导致司法外的违宪现象畅通无阻。法国的宪法委员会纠正违宪于法律颁布之前，就在一定程度上能够避免美国司法审查的弊端，然而，宪法委员会独立于议会之外解释宪法，监督宪法实施的大权掌握于极少数政治家的手中，容易损害议会的地位。假如宪法委员会中出现了“权威”人物，就更有可能产生独裁。
　　中国实行立法机关的违宪审查制，维护了全国人民代表大会的最高权力机关的地位，但就目前的实际情况而言，我认为还必须增加一些完善措施。
　　首先，合宪性审查应作为立法的一道必经程序。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，这样才能维护社会主义法制的统一和尊严。现在，很多关于法律草案的说明，都仅仅着重于叙述起草过程，阐释基本原则，或者再对有关问题作一介绍，往往就忽视了说明该法律与宪法的关系，不太注意它是否与宪法相协调。如果把关于法律草案的说明也作为一种法律文书的话，那么，在规定其程式时就应该把合宪性报告作为一项必不可少的法定内容。这是保证立法水平和立法质量的重要手段。
　　其次，我国现行的宪法监督基本上是事后违宪审查，全国人大及其常委会在法律、行政法规和地方性法规制定出来以后发现违宪而予以改变或撤销。但如何发现这些法律是否违宪呢？这就缺乏具体的宪法诉讼制度。笔者认为，有必要考虑制定一部《违宪审查法》，或者至少在《监督法》中专门设置有关章节。任何国家机关或者公民个人都有权向人民法院提起违宪诉讼，法院进行审理后，如果认为的确言之有据，则应逐级上报，最后通过最高人民法院以议案的形式交由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议表决。因为这类案件毕竟不会太多，所以用不着设立宪法法院之类的专门机关。如此，也可以避免我国最高立法权的统一性遭受不应有的损害。