张英洪：农民产权：赋权与护权须并重

　　在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利，是十一届三中全会以来我们党领导亿万农民建设社会主义新农村的一条重要经验。最近召开的中央经济工作会议明确提出，深化农村产权制度改革，明确农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。2016年11月27日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策，文件对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了全面部署，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。赋予农民更加充分的财产权利，保护农民正当合法的财产权利，是新时期全面深化农村改革的重要主题。
　　赋权：最基本的着力点
　　改革以来，我国“三农”问题之所以突出以及未能得到有效解决，一个重要原因就是我国照搬苏联模式建立计划经济体制留下的两个最基本的制度结构遗产，与社会主义市场经济发展极不相适应，且至今没有得到根本性的改革。一是农村集体所有制，二是城乡二元体制。农村集体所有制最大的问题是农民的财产权利归属不清晰，城乡二元体制最大的问题是农民的基本权利不平等。
　　解决“三农”问题有两个最基本的着力点，一是要改革农村集体所有制，深化农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权利；二是要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，赋予农民平等的公民权利。
　　完整的财产权具有占有、使用、收益和处分四大权能。改革以来，农民的产权得到了很大的发展，但国家对农民产权的赋权还很不充分，这严重制约了农民的财产性收入和社会经济的健康发展。
　　由于我国建立集体所有制的特殊国情，赋予农民更加充分的财产权利，就是要适应社会主义市场经济发展的需要，探索集体所有制的有效实现形式，不断深化农村产权制度改革，使农民对全部集体产权享有占有、使用、收益和处分的更充分的权能。我国农村集体资产包括集体土地等资源性资产、参与市场交易的经营性资产、用于社区公共服务的公益性资产三大类。对不同类型的资产，赋权的内容和重点也不一样。必须针对实际情况，有针对性地赋权。
　　承包地的赋权
　　相对于宅基地、集体建设用地等其他资源性资产来说，目前国家对承包地的赋权是最多的。现行法律已赋予农民对承包地享有占有权、使用权、收益权以及流转权等部分处分权。《土地承包法》还规定农民进城转为非农业户口要交回承包地。党的十八届三中全会《决定》提出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这项赋权政策正处在试点之中。国家对农民承包地的处分权的赋权内容已越来越多。当前在承包地赋权上，重点有三个方面：
　　一是要在法律上明确规定农民对承包地享有占有、使用、收益和处分的完整权能。赋权的着力点在于不断扩展处分权能的具体内容，使农民享有对承包地的有偿退出权和继承权。要通过比较充分的赋权，使承包权具备比较完整的财产权利，具有准所有权的性质。
　　二是正确理解现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的真实涵义。目前一些人在如何理解“长久不变”上有不同的观点。从中央一直强调要稳定土地承包关系、承包期到期后要无条件延长的基本精神来看，实行土地承包期限长久不变，其政策含义应当是农户在第二轮承包期到期后，其承包地无条件延期为“长久”，或者明确一个为期70年、99年等更长、更具体的期限。如果第二轮承包期到期后重新收回承包地再进行长久不变式的发包，这实质上破坏了稳定土地承包关系的基本原则。
　　三是在“三权分置”中谨防对承包权的损害。“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，具有重要的意义。但在政策实践中，承包权可能面临两方面的压力与夹击，一方面是村干部借口坚持集体所有权而侵害农户承包权，比如在第二轮承包期到期后收回承包地再重新进行发包；另一方面是地方政府与社会资本借口放活土地经营权而联合损害农户承包权。
　　宅基地的赋权
　　目前国家对宅基地的赋权明显不足，对宅基地的认识明显欠缺，对宅基地的立法明显滞后。我们首先需要重新认识农村宅基地的多重功能和价值。乡村是传承和弘扬中华优秀传统文化的主要载体，乡村文明是中华文明的核心内容和主要标识。我国传统的农村宅基地制度为支撑和繁荣乡村文明起到了不可替代的特殊作用。现行的土地分类将宅基地简单地划归为建设用地，这存在严重认识偏差和实践问题。
　　在长期历史发展进程中形成的农村宅基地，既具有建设用地的性质，也具有农用地的性质。农民在宅院内放置农具，堆放、储藏粮食，这是延续农用地的基本功能；农民在宅院内种植蔬菜果树，饲养鸡鸭鹅、猪牛羊，这是发挥农用地生产养殖功能的生动体现。有的农户还在宅院内从事农产品加工和传统手工艺制作，有的发展农家乐，实现了一二三产业的融合发展。从现实情况来看，农村宅基地具有农业生产、居住生活、休闲服务、文化传承、公共活动等多重功能，并不只是简单的建设用地，也不是单一的居住功能。
　　自古以来，住宅都是农民一生一世最重要的财产。但现行的《物权法》只赋予农民对宅基地享有占有、使用两项权利，这既严重脱离实际，又严重违背传统，并从根本上限制了农民财产权利的实现。当城市的房价累涨不跌时，农村的住宅却大量闲置不值钱，这是农村宅基地和住房财产制度严重扭曲和滞后的结果。在宅基地赋权上，必须进一步解放思想，改变计划经济体制中形成的严格控制农民产权的思想观念，要从让农民有更多的获得感和幸福感出发，迈开改革大步伐。
　　一是修改《物权法》，赋予农民对宅基地占有、使用、收益和处分的完整权能，使农民对宅基地享有准所有权的充分权能，实现农村的房地产权分离到房地产权的一体化。
　　二是允许和鼓励农民通过出租和经营住宅获得合法收益。城郊地区的农民主要通过出租住房获得租金收入，纯农区农民可以通过发展民宿产业获得经营性收入。国家可以制定相关税法从农民经营住宅收益中获得税收，但也可减免税收。
　　三是建立健全和规范农村房地产市场，农民的住宅可以通过市场转让交易，应当扩大农民住宅交易的市场半径，建立城乡统一的住宅市场，将农村住宅市场作为农村产权流转交易市场的重要组成部分，促进城乡要素平等交换。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。农民转让住宅时，住房和宅基地一同转让，宅基地仍然保留集体所有制不变。国家要给农民住宅发放产权证书。当农民拥有合法的住宅产权时，其抵押、担保权能就会自然顺利地体现出来。
　　四是区别对待“一户多宅”和有偿使用宅基地。对于历史上形成的“一户多宅”要区别对待。在福利分配宅基地制度安排中，必须坚持一户只能申请一处宅基地，除此之外，应当实行宅基地有偿申请使用。随着人口的变化，原来的一户产生了多户，新分户的仍然可以申请一处宅基地。在没有宅基地福利分配的情况下，一方面可以实行宅基地的有偿使用，另一方面应当建立保障性住房制度，确保无房户或家庭经济困难户住有所居。
　　集体经营性资产的赋权
　　十八届三中全会《决定》提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对集体资产股份的赋权，必须通过推进和深化农村集体产权制度改革才能实现。2015年5月，经中央深改组、国务院同意，全国确定29个县（市、区）开展农村集体资产股份权能改革试点。
　　推进和深化农村集体产权制度改革，首先要明确界定集体经济组织成员权。只有集体经济组织的成员，才有资格享有集体资产的股份。其次要通过清产核资，将集体资产折股量化到人，明确股民的股权份额。再次，要明确收益分配方案，处理好积累与分配的关系，逐年分配股权收益，保障股民的收益分配权。
　　最后，要制定股权管理办法。一般不设集体股，但因实际情况设有集体股的，其收益应当公开并接受股东的监督管理。股权可以在本集体经济组织内部有偿转让，也可以自愿无偿赠与。经集体经济组织同意批准，股权也可以转让给集体经济组织以外的单位和个人。股权转让时，集体经济组织有优先收购权。应当修改《继承法》，在合法继承的个人财产内容中增加股权继承的条款。股权可以根据《继承法》的法定继承顺序实行继承。集体资产股份的抵押、担保，要以股份的配股价值及其收益预期为依据。实现集体资产股份的抵押、担保，还需要探索建立相应的配套机制，尽量降低抵押、担保风险。
　　推进农村集体产权制度改革，要以建立农民股份合作制为基本方式，在改革进程中以及改革完成后，要组建新型集体经济组织，建立法人治理结构，保障全体股东的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。民法典的编纂要赋予集体经济组织以明确的法人地位。与集体产权制度改革相适应，应当配套推进村级政经分开试点探索，增强政府提供农村社区公共服务的责任与能力，相应减轻农村集体经济组织承担的社区公共服务负担。
　　集体经营性建设用地不像承包地、宅基地那样便于农民进行物理分割，因而只适应由集体经济组织进行统筹利用，其入市利用的收益，应纳入集体经营资产的收益账户进行统一管理与分配，让农民公平享有集体建设用地入市后的收益分配权。十八届三中全会《决定》明确在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
　　在集体经营性建设用地赋权上，关键是国家要赋予农民集体的土地发展权。一方面，要加快改革征地制度，缩小征地范围。根据宪法规定，只有因公共利益的需要才能实行征地。同时，公益性征地也要给予公平合理的补偿。其他经营性用地，一律不得使用国家征地权，用地单位只能通过与农民集体的市场谈判，达成租赁集体土地的合约，国家从土地租赁市场中获得税收。
　　另一方面，农民集体在符合规划和用途管制的前提下，可以根据市场发展的需要，自主实现集体经营性建设用地入市利用，发展壮大集体经济，增加集体经济收入。同时，农民通过股权分配，获得股权收益。
　　护权与赋权同等重要
　　在对农民充分赋权的基础上，必须依法保护农民正当合法的财产权利，护权与赋权同等重要。一段时期以来，有的地方非法实施暴力强征强拆，严重侵害农民的承包地、宅基地、住房等财产权利，激化了社会矛盾，破坏了党群干群关系，损害了党和政府的公信力。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是社会主义基本经济制度的必然要求。孟子说：“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”财产权的有效保护和实现是经济社会持续健康发展的基础。加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。
　　在保护农民产权上，我们有许多工作要做。当前，要突出抓好以下几项重点工作：
　　一是要坚决制止和消除一些地方的非法暴力强征强拆现象。一些地方发生的非法暴力强征强拆，实质上是严重侵犯农民财产权利的违法犯罪行为，不符合为人民服务的根本宗旨，违背了执政为民的根本要求，与全面依法治国相背离，应当严格追求责任人的法律责任。
　　二是要把保护农民产权作为解决“三农”问题的重要突破口和重要抓手。改革以来，我国农村和农民面貌都发生了历史性的巨大变化，但“三农”问题仍然尖锐地存在，一个重要原因就是农民的产权保护严重滞后。各级党委和政府应当把保护农民产权作为“三农”工作的重要内容，作为推进农业供给侧结构性改革的重要任务，进行统筹部署安排。
　　三是大力加强农民产权保护的法治建设。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》对产权保护提出了重要意见，具有里程碑式的意义。但该《意见》主要侧重于对民营企业的产权保护。建议制定加强对农民产权保护的政策文件，加快编纂民法典，修改《物权法》《刑法》等法律，进一步明确对农民产权的法律保护，加大对侵犯农民产权违法犯罪现象的打击力度，加快形成全社会重视农民产权保护的良好法治环境。
　　2016年12月24日
　　载《农村工作通讯》2017年第6期，
　　发表时标题改为《深化农村产权制度改革：赋权与护权须并重》