袁刚张昊：“层层加码”乃官僚主义痼疾

　　在政府机关特别是一线行政部门，工作中普遍存在着一种“层层加码”现象。如在时间上，上级布置的某项工作，省里要求一个月完成，到了地级市往往就变成20天，传达到区县，就只剩半个月；内容上，上级下发的文件明明是软性的政策建议，到了下级执行时，统统变成了必须完成的硬性要求。甚至小到召开会议、组织集体活动，不同层级下发的会议通知，都有些许“讲究”：县区通知乡镇提前15分钟到达会场，乡镇通知村居提前30分钟到场，村居负责人自我加码，要求参会的村组干部必须提前一个小时到场。同样一场会议，通知到场时间竟会差别近一个小时。这种“层层加码”现象，大大加重了基层公务员的工作负担，时间紧任务重，很多原本可以从容展开的工作，不得不草草收场，应付了事。坊间流传一副对联，“上级压下级，层层加码，马到成功；下级哄上级，层层掺水，水到渠成。”虽属戏谑之语，但也很能反映现今机关工作的某些实际情况。
　　一、“层层加码”现象的本质是官僚主义
　　各类“层层加码”现象，无论其具体表征如何，本质上都是官僚主义，是中国几千年官本位文化传统之遗毒，也是新时期“官场病”的典型病症。
　　中国几千年来的官本位文化传统，使官场上下级间普遍存在着“媚上欺下”风气。官本位社会离不开官，尊官、重官以官位高下来定秩序，官场内部则体现为森严的尊卑等级，“官大一级压死人”，下级官员的任命和晋升，完全依赖于上级领导的栽培与赏识，他们对上级只能唯唯诺诺、仰其鼻息。在这种情况下，政策的推行过程就变成了工作任务的层层交办，每一层级的政府，都是通过对其下一层级施压，来谋求任务的高效完成，进而获得上级的嘉许和青睐。而在政务运行一线的基层公务员，反而最不具备政策制定和推行的发言权，他们穷于应付，既少有发挥主观能动性的机会，对于上级的层层重压，因缺乏认真完成工作的必要时间和精力，也就只好层层打折不求质量了。本该因地制宜、因时制宜开展与落实的政策，在实施中非但不能有效联系实际，反而以揣摩上级领导的意图为第一要务，敷衍塞责，华丽收场。“层层加码”这种“上级压下级”、“下级哄上级”的怪异现象，在冗官充斥的各级官场，得以普遍滋长并造成了极坏的影响。
　　官僚科层制度本身的缺陷，也会导致行政效率的低下。科层制的惰性和它衍生出来的“官场病”，古今中外都没有谁能彻底避免。就今天的中国而言，对这一病症的危害更须引起高度警惕。我们知道，政府层级越多，上下级间的信息沟通就越困难，政策实施效果就越容易背离政策初衷。面对今天日新月异的改革发展实践，传统的官僚指令式的政策运转方式，已无法跟上时代的步伐。我国许多地方的官场行政，不仅手续庞杂，而且程序繁冗，科室层级太多，每经过一个层级，就会经历一次“加码”，其结果都是背离政策初衷更远。很多中央出台的好政策，就在官僚体制的层层“加码”中，偏离了轨道出了问题。
　　僵化呆板的行政体制，也会导致临事推诿、不负责任的工作态度。自从中央推行八项规定，强势反腐“打虎拍蝇”以来，大批贪官纷纷落网，百姓拍手称快。但另一种“官场病”，庸官怠政现象却凸显出来。虽然他们没有以权谋私，大把捞钱，却时时处处消极怠政，推卸责任。我们往往能观察到一个很奇特的现象：一方面，很多公务员们日常显得事务繁忙，常年加班加点不可开交；另一方面，大量政务推诿停滞，运转拖沓。这在相当程度上是由于官僚科层制度本身弊端导致的。“层层加码”现象即是体制性反应，是科层制“帕金森”综合症的典型症状，部门都有部门利益，且都倾向于自身利益的最大化。政府每一层级向下级的“加码”，本质上都是为给自己留足工作时间和空间，打好“提前量”，通过这种方式以降低自己在政策运行中犯错误的风险，可谓给自己留足了闪转腾挪的余地。然这种做法的成本很高，它不仅无谓地浪费了行政运行的时间和成本，而且大大加重了基层公务员和人民群众的负担，是政治上极不负责任的表现。
　　二、“层层加码”终会导致脱离群众
　　机关“层层加码”现象的凸显，表明各级政府在政务处理过程中，其工作的出发点和落脚点有了严重的偏差。表面上看“层层加码”似乎是政策运行过程中的程序设置问题，是不值一提的小事，但如果长期放任不管，最终会导致执政当局脱离人民群众，走到人民群众的对立面去，是不可忽略的大事情。
　　首先，它会导致政府行政效率的进一步降低。“层层加码”现象中所添加的“砝码”，并不是出于真正政务运行的需要，而是为了推诿责任或取悦上级所增设的“附加任务”。随着“层层加码”现象在机关成为常态，这类“附加任务”往往会保留甚至固化。长此以往，政务运行过程中的冗余环节势必越来越普遍和繁杂，从而大量占用公共资源，影响行政效率。
　　其次，它会导致虚假的政绩观和形式主义的泛滥。“层层加码”现象容易给人们带来一个假象，即在政务运行过程中，政府管得“越多越好”、“越快越好”、“越详细越好”。这种政绩观忽略了政务运行的“质”，而仅仅看到了其“量”。如其引导，会激励政府将触手伸得更远，对更多社会事务管得更宽，统得过死，从而可能扼杀社会自身发展的活力；另一方面，政府本身无力应对不断快速发展的社会事务，导致其干预和管理浮于表面，致使体制内形式主义泛滥。
　　“层层加码”现象本质上是官僚主义的衍生物，站在人民的对立面，与政府“为人民服务”的宗旨是相背离的。习近平总书记倡导国家治理现代化，就是要将传统的以“统治”为核心的“驭民之术”，转向以“治理”为核心的现代政治体系。而这一体系的核心，是“必须识民情、接地气。要把立党为公、执政为民落实到全部工作中，认真贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断让人民群众得到实实在在的利益，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。”
　　三、简政放权是清除“官场病”的良药
　　为政在人，治国必先治官。执政当局在吏治问题上能否处置得法，建立一套平稳高效的官员管理制度，直接关系着执政集团的命运。对官僚主义痼疾必须下大力气消灭，铲除“层层加码”这一不正常现象得以营生的土壤。
　　官僚主义产生的根源之一，就在于政府和官员权责不清，官僚部门利益无法监管遏止。我们过去有计划经济和全能型国家的历史包袱，即便改革开放三十余年了，政府过度伸入社会的触手，仍没能完全收回。政府对社会事务管得过多，管的过细，管理层级过繁，官多机关单位叠床架屋，自然给“层层加码”之类现象提供了生长空间。切实减少政策推行和行政审批过程中不必要的中间环节，是整治官僚主义的一剂良药。十八届三中全会以来，中央提出全面深化改革，在政府改革领域最抢眼的举措，便是大力推动简政放权，国务院先后取消和下放了七八百条行政审批事项。近日李克强总理在2016年夏季达沃斯论坛中，又一次提出：“我们还要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，转变政府职能，来营造公平竞争的市场环境，坚决把政府该放的权放出去，能放给市场的直接放给市场，同时加强事中事后监管，而且还要探索包容有效的审慎监管方式。”
　　对官僚主义者以“层层加码”所造成的乱像，所带来的行政效率低下、责任推诿等“官场病”，执政当局不可等闲视之，其病症之根本原因不在个人，而在体制，需要切实转变执政理念，进一步推行简政放权，破除行政垄断，进行全局性体制性改革。今年1月，习近平总书记在省部级学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上谈改革与发展，特别指出要“坚持理念与实际的统一，做到因地制宜、因事制宜，不搞整齐划一、不搞大干快上、不搞层层加码，根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小胜为大胜，一步一个脚印地朝前走。”破除行政垄断重在落实，只有将对上级负责转变为对人民群众负责，将“统治之术”转变为“治理之道”，“层层加码”这类官场不良现象，才不会有其滋生的土壤，“官场病”种种症状才可能得到有效遏制。（2016。6。28）
　　（刊发于《人民论坛》总第525，2016。7下，题目改为：简政放权有利于清除“官场病”，此为原稿）。作者袁刚，北京大学政府管理学院教授、博导；张昊，中国石油大学（北京）人文社会科学学院讲师，政治学博士。