何哲：行政体制改革中的管理问题与政治问题

　　〔摘要〕行政体制改革已经成为当前公共管理领域的主要问题，然而现有行政体制改革更多的是单纯的“效率导向”，而忽略了行政体制改革本身所具有的复杂政治性，使得对行政体制改革的认识简单化，改革缺乏系统性和可持续性。从实质上来说，行政体制改革本质上是一个组织变革和流程再造问题。然而，传统的流程再造问题仅仅是围绕效率展开的，而行政体制改革同时面对基于效率的管理问题和基于复杂政治利益的政治问题。本文基于组织变革与流程再造的基本视角剖析了行政改革的实质，深入分析了行政体制改革中的管理问题与政治问题，最后提出了基于管理与政治两个维度的对行政机构和行政流程设置的基本评估和解决范式。
　　〔关键词〕流程再造；行政体制；改革
　　何哲，国家行政学院公共管理教研部副研究员，国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。
　　行政管理体制改革已经成为当今中国公共管理研究和实践领域最为重要和迫切解决的问题之一。尽管改革已经取得了一些成就，然而依然面临着比较严峻的形势。主要体现在以往的改革更侧重于加快政府运作效率等方面，过度地强调“效率导向”，而对所涉及的复杂政治问题考虑不充分、准备亦不充分，从而造成一些现实困难，已经严重制约了行政体制改革的进一步深入和进展。〔12〕
　　具体而言，这些困难体现在三个层面：1）改革合法性问题：主要体现在由于改革配套不够，或者考虑不周，导致原有的法律体系无法适应于新的改革，而造成了改革后的政府行为缺乏行政合法性问题〔34〕。2）改革系统性不足，人为造成阻力过大：由于缺乏整体考虑和利益补偿机制，人为造成改革的内外阻力过大。3）改革实施可持续性问题：由于缺乏对改革的短期和长期的平衡，短时期压缩的编制和减少的流程又会很快再反弹。
　　以上的三点不足，均是由于只是将行政体制改革视作一个单纯的组织变革和流程再造的管理问题，而没有从研究和方案设计初就系统考虑到行政体制改革的特殊性问题〔35〕。因为传统组织变革与流程再造更多地是以提高效率和降低成本为核心目标，而行政体制改革还需考虑利益平衡、政治后果、社会影响等复杂的政治问题。这是行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同，也是行政体制改革深入推进的最大难点。
　　本文的目的就在于揭示行政体制改革与传统组织变革与流程再造的这种异同，并着重提出并试图解决三个基本问题：（1）行政体制改革的实质是什么？（2）行政体制改革所面临的管理问题和政治问题各自是什么，所面对的核心难点是什么？（3）在管理与政治二维视角下，深化行政体制改革，解决改革难点应该用什么样的思路和原则来进行？
　　一、行政体制改革的实质从组织变革与流程再造的视角
　　（一）传统组织变革与流程再造
　　所谓组织变革与流程再造，顾名思义是指对组织的基本静态结构和动态工作流程进行重构的过程。其起源于上世纪90年代美国管理学界兴起的针对大企业组织结构和业务流程进行优化设计的系统理念和方法，根本的背景和目的是在新的经济形势下改变原有僵化的科层体系，从而适应市场的竞争和满足顾客的需要〔67〕。并逐渐演变为对于一般组织的组织变革和流程再造。
　　从传统组织变革与流程再造的原则而言，其核心目的是通过产品或者服务的提供让组织在市场上（或者其他竞争环境中）获得竞争优势，从而实现自身的盈利和可持续发展。因此，传统组织变革与流程再造的核心原则是提高组织运行效率，改变僵化科层结构，提高组织向响应速度。总体而言，效率导向是传统组织变革与流程再造的核心导向。
　　（二）行政体制改革的实质对行政体系的组织变革和流程再造
　　从形式来看，行政体制改革与传统组织变革和流程再造形式上高度相似，实际上就是对行政体系的组织变革和流程再造问题。
　　就背景而言，由于社会政治经济文化的发展，原有政府组织架构和行政流程已经无法适应新形势下政府提供公共服务的要求，因此不得不或者主动进行适应性变革。其核心原因是政府组织机构设置不协调（主要表现为机构冗余和冲突）和行政流程冗长（体现为效率低下和成本高昂），从而对政府发挥自身应有的公共职能产生了威胁。典型的如在各类行政审批环节多，时间长，手续繁琐。以及由于这些行政机构和流程的设置问题引发的面对公民服务诉求时的响应缓慢和不作为等。
　　从组织角度，冗余的政府机构设置产生了三个明显的问题：（1）事权缺位：对于多部门负责又缺乏有效寻租价值的事项，往往导致多部门都不负责；（2）部门冲突，对于多个部门负责但能够带来额外利益的事项，往往导致部门冲突；（3）冗余流程的出现：冗余部门必然带来冗余的工作流程，集中体现在审批事项需要经过多个部门，而其中仅有少数部门与审批事项有密切的直接联系。这些都会降低效率和增加管理的复杂性和成本。
　　从工作流程角度，过长、冗余的行政流程将会产生三个问题：（1）制约社会经济的发展：冗余的流程必然带来高额的社会交易成本，从而压制微观社会经济主体的活性和抑制基本的社会经济活动；（2）影响政府的合法性：从实质上讲，政府和公民形成的是稳定的“缴税公共服务”的二元契约关系，这是政府存在的合法性的基石。一旦政府由于过长的冗长业务流程从而无法有效的为公民提供或者无法对公民的诉求进行回应时，就单方面违反了公民与政府的契约关系。（3）影响公民对政府的基本信任：冗长的行政流程和低效的服务能力必然引发公民对政府的不信任，从而动摇现存政府的公信基础。
　　基于上述分析，政府必须随着社会经济政治的发展进行相应自身部门设置和工作流程的变革。
　　（三）行政体制改革又是高度特殊的组织变革与流程再造
　　虽然行政体制改革本质上是对行政体系的组织变革和流程再造，但又决不仅仅是传统意义上的组织变革与流程再造。因为仅是如此的话，那么通过现有的对组织变革和流程再造的分析方法和管理工具，完全可以解决这一问题。然而，行政体制改革之所以在现实中推进遇到难点，正是因为行政体制改革具有自身特殊的属性和面临着特殊的问题。这才是行政体制改革最大的实质和难点。
　　1行政体制改革牵扯范围巨大，影响广泛
　　传统的组织变革和业务流程再造仅主要针对商业企业或者延伸到社会组织。所面对的环境相对有限，变革对外部环境的影响可以忽略不计。以企业为例，企业调整自身部门结构，基本不会影响到外部竞争性市场，所以，外部环境相对于传统组织变革而言变革基本是外生和静态的。
　　而行政体制改革无论从地域还是从人数来讲都牵扯广泛。如果把行政体系也视为一种就业组织的话，那么行政体系是最大的单一就业群体，所以，行政体制改革动辄涉及到上千万人，影响极为巨大。
　　此外，行政体制本身与社会环境密不可分，外部环境对行政体制改革并不是外生和静态的，由于改革改变的是遍布全国的公权体系，因此对行政体系的变革会改变社会的基本运行机制和方式，所以行政体制改革本身也会塑造和改变社会环境。这就使得在分析行政体制变革的时候，无法单纯的沿用传统的方式假定外部环境和其他要素不变，然后逐个单一的将各个问题分开来考虑再统筹分析的基本方法。
　　2行政体制改革牵扯利益巨大
　　任何组织变革都涉及到利益调整问题，然而行政体制改革涉及的利益尤其巨大。因为，任何公共权力的存在总是与利益相关的，不是保护利益，就是调整利益。因此，无论是调整行政部门设置还是变革行政流程，总是会牵扯到复杂的利益。由于行政体制改革调整的是最基本的整个国家公权网络，所以，牵扯到的利益是极为巨大和广泛的。
　　3行政体制改革的阻力巨大
　　任何组织变革都会面对组织内外的阻力，然而，行政体制改革所面临的阻力更为巨大。阻力一方面来自于既得利益的直接相关方，另一方面也来自于整个社会中个体对未来不确定性的恐慌心理：对任何个体而言，都存在着对现存的制度和环境的心理上的依赖，即便深感变革之必要，然而一旦真正实施到自身上，也会产生对未来不确定性的恐慌，这是作为人的个体的一种基本的心理反应。特别是行政体制改革涉及的人群数量众多，要改变如此众多的个体的心理惯性，这是非常困难的。所以，无论是从实际的利益角度，还是从个体的心理角度，都产生了对行政体制改革的阻力。
　　4行政体制改革的风险远较一般组织变革更大
　　任何组织变革均有风险，然而行政体制改革的风险更为巨大。这种风险体现在作为整个制度层面的变革失败和作为变革发起和实施者的个体失败。
　　从组织或者制度失败的角度，行政体制改革如果由于各种因素出现了各种问题，产生了严重的后果，必然会对整个社会的发展、政府的体制等产生重大的不利影响。这是制度上的失败。
　　从作为发起者个体而言，改革的组织和参与者还面临着一旦变革失败的个体风险。因为，变革本身就面临着极大的风险，例如在改革中失去既得利益的群体必然会怨恨改革的设计和发起者。如果改革如果成功的话，这种怨恨会相对不会集中化和表现化。而一旦改革失败的话，这种怨恨就会集中的爆发。
　　而更为重要的是，如果不改革，即便整个体制失败了，失败的后果和责任可能更多推到体制上，而不会被个体承担。而一旦改革失败了，失败的后果更多的会被推到改革的个体身上。因此，对于个体而言，改革的风险确实巨大。
　　5行政体制改革还涉及到意识形态问题
　　行政体制改革尽管更多在政府组织的内部推行，但实际上与一些基本的意识形态问题高度相关。因为行政体制广义上依然从属于政治体制改革的一部分〔1〕，并且改革必然涉及到一些基本的政治观念和政治定位问题，例如政府与公民的关系，政府与社会的关系，政府与市场的关系，政府存在的合法性，政府的执政依据等等。这些原则性的问题和诠释，都涉及到政治层面的意识形态问题。
　　以上是行政体制改革不同于传统的组织变革与流程再造问题的特殊性，表1进一步从各个方面进行总结。
　　二、行政体制改革中的政治问题与管理问题
　　根据以上的分析特别是对表1的比较，可以看出，行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同是传统的组织变革与流程再造更多地是一个纯粹意义的管理问题，很少是考虑效率以外的东西；而行政体制改革不仅面对的是单纯的提高效率的管理问题，还面对着大量在效率因素以外的其他复杂因素，这些效率之外的问题可以笼统的概括为改革中的政治问题。以下具体分别进行阐述，特别对政治问题给予重点阐述。
　　1、行政体制改革中的管理问题
　　行政体制改革中的管理问题主要是将职能交叉，流程冗长冲突、繁琐等制约效率的组织结构和工作流程设置问题予以优化解决。其核心是提高组织效率和执行力。从以往改革来看，之前的改革往往过于强调减少部门数量，相似职能部门合并，精简人员，强行压缩行政时间等方式为主要改革形态，其中共同的核心思想是效率提升。所以，以往的改革更多地考虑的是如何提高效率的管理问题。
　　2、行政体制改革中的政治问题
　　行政体制改革中面临的政治问题极为广泛，然而主要包括四个层面：首先，是政府职能转型与其他社会主体的关系重新界定问题；其次是改革的合法性问题，这既包括政治上的合法性（对于政治行为的认同，特别是观念上的认同，这主要体现在意识形态层面），也包括法学意义上的合法性（主要体现在法律的配套性和自洽性上）；第三是平衡各方面利益和降低政治阻力，确保改革的可持续性。第四是谨慎选择改革优先序和推进战略以实现改革的长期稳步可持续。以上各个层面展开，可以表现为以下几个具体问题（大部分问题都涉及到以上多个层面）：
　　1）政府职能转型以及与其他主体的关系问题：在行政体制改革中，对政府定位和职能的改变和重新界定以及与其他社会中主体的关系的调整远不仅仅是从提高政府管理效率、便于管理的角度出发。相反，这一问题是行政体制改革中最为核心的政治问题。因为政府职能转型以及与其他社会主体关系的重新界定，实际上是重新划分了政府和其他主体的权力边界和重塑了权力关系。这是社会中最为重要的政治问题，并与新的意识形态构建互为表里。
　　2）意识形态问题：在调整政府与企业、社会组织、公民之间的权力关系的同时，实际上也塑造了关于“政府是什么”，“政府应该做什么的”，“政府拥有什么样的权力”等一系列新的观念集合。因此，行政体制改革必然会对原有意识形态产生影响，并潜移默化地构建了新的意识形态。因此，在行政体制改革时，就必须要充分考虑到行政体制改革会对整个意识形态体系产生如何的影响，是否与之前的意识形态有所冲突，以及如何引导或者适应的问题。从某种意义而言，意识形态问题可以被认为是行政体制改革中虽然隐含然而影响最为深远的政治问题。此外，意识形态问题既关系到政治上对改革的认同，也关系到维护改革稳定，减少改革阻力。
　　3）改革的法律合法性与配套问题：行政体制改革表现形式是最终要形成政府与企业、社会组织、公民之间的新的法律关系和契约关系。所以，行政体制改革必须要法律形式为最终形态和固化手段，往往失去法律体系支撑的行政体制改革是无法深入和持久的。因此，合法性问题也影响到了改革的可持续性等问题。
　　4）利益调整与再平衡问题：行政体制在调整政府结构与流程以及与企业、社会的关系时，必然引发与权力相关的各种利益的重新组织和分配，而利益问题往往是阻碍行政体制改革能否深入的最大的现实阻力。往往既得利益者通过各种手段阻碍深入推进改革。
　　5）社会稳定问题：一旦改革开始并推进至中后期，往往会产生大批的改革失意者和利益受损者，这就产生了一个相当大的社会不稳定群体。从理论来看，一个良好的改革往往应该是帕累托改进的（没有人利益受损），或者至少是部分希克斯改进的（受损者可以得到利益补偿），从现实中也证实了这一点。特别对于当前中国，社会稳定具有特别重要的意义和考虑的因素。因此，行政体制改革推进中，必须要考虑对利益受损者的补偿和救济问题。
　　6）局部效率与整个体系效率的提升问题：行政体制改革不仅应该考虑局部行政流程的效率，还应该考虑整体行政体系流程的效率，甚至包括整个“政治社会”系统的效率改善。现实中往往是，局部审批效率虽然加快然而整体的流程并没有加快多少。这一点既与改革的配套措施相关，也与能否深入持续推进改革避免改革反复高度相关。
　　7）改革的优先序、范围以及短期与长期的平衡问题：行政体制改革的推进总体而言是要实现长期的持续的有序改善，而不仅是追求短期的速成从而导致长期的不可持续。因此，在改革压力下，如何选择改革的范围，确定改革的优先序，并制定好短期改善与长期改善的平衡，也是极为重要的政治问题。
　　所以根据以上的分析，可以看出，行政体制改革必须要考虑以上的这些政治问题。如果仅仅为了短期速成，而不考虑这些要素，必然会重新陷入到越改越多，越改越繁的历史循环中。
　　3、通过三种改革比较深入理解行政体制改革的“管理政治”二重性问题
　　深刻理解行政体制改革中管理与政治的二重性，还需要进一步比较传统组织变革、行政体制改革、政治体制改革三类的定位与差别。传统组织变革主要目的是优化组织结构和工作流程以提高效率。而政治体制改革更多的是以考虑政治价值、公民权利、公平与正义、政治合法性等纯政治问题，更少去考虑效率等问题，因为政治架构的基本设计要完全以公平、正义、合法、权利等基本政治伦理为原则，不允许为了效率问题而牺牲这些政治原则。行政体制改革实际上既有政治体制改革中关于政治合法性的考虑。也有提高组织行政效率的考虑，所以，行政体制改革恰恰处于政治体制改革与传统组织变革之间，所以，行政体制改革所同时面对的管理问题和政治问题正是由于这种定位所引起的。图2描述了这种结构关系，并揭示了行政体制改革所面临的二重性问题。也就是说，从伦理和价值层面，行政体制改革上接政治体制改革，而在工具层面，行政体制改革又可以借鉴传统组织变革的理论方法。
　　三、基于“管理政治”二维导向的行政体制改革思路与路径
　　问题的分析，旨在提出解决的办法。因此，认识到行政体制改革中同时具有管理问题和政治问题的多重复杂性，就需要在行政体制改革的设计中进行充分的考虑。这就要求将原有的单纯一维管理思维变为考虑管理与政治原则二维思维。
　　传统以效率为中心的考虑是简单的一维思维。即只考虑行政部门是否冗余，是否有效率，如果效率有问题，或者职能类同即进行合并或者精简。
　　图3展示了单一效率导向的行政体制改革示意图，即将所有部门和流程按照效率高和效率低进行划分，对于效率低的部门和流程给予合并然后形成效率高的部门。如上所述，这种单一效率导向的改革并未充分考虑行政体制改革的复杂性，产生了诸多问题，且已经后续潜力不大。
　　而在考虑到改革中的管理问题和政治问题后，对部门设置、流程的精简就需要同时考虑效率原则与政治原则。我们按照效率导向和部门的政治利益将所有部门进行划分。部门的政治利益包括是否部门存在具有政治意义，对于社会稳定或者体制稳健具有积极意义，对于改革的稳定实施具有积极意义等。一个明显的效率无效但具有积极政治意义的经验是改革开放后设置的中央顾问委员会，在十年的时间里，通过这样巧妙的政治设置，极大减少了改革的阻力。
　　在进行了效率原则和政治原则的综合考虑后，所有的行政部门均可以划分在四个象限中：
　　象限一，“低效率低政治价值”：部门明显既无效率，又没有存在的价值。
　　象限二，“低效率高政治价值”：部门虽然其行政效率很低，但是由于其具有某些政治功能或者象征意义，或者具有历史传统等。
　　象限三，“高效率低政治价值”：部门虽然效率很高，但是其存在意义不明显。
　　象限四，“高效率高政治价值”：部门效率高，同时也具有独立存在的政治价值。
　　从以上四个象限可以看出，
　　象限一中是典型的需要改革的行政部门，而象限四中是典型的最佳的行政部门，亦是改革的目标。
　　具有了四个象限后，同时也就产生了相应的改革路径，所谓改革路径，总体而言，就是逐渐将除了第四象限以外的所有部门逐步转变形成同时具有高度政治价值和高效率的部门。
　　这种过程同时就产生了六条路径：对于
　　路径1，对于“低效率低政治价值”的部门直接进行撤裁；
　　路径2，对于“低效率低政治价值”的部门通过合并为“低效率高政治价值”的部门，这种构建合并往往是为了确保改革的稳定性。
　　路径3，对于“低效率低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率低政治价值”的部门，但是实际上这条路径在现实中往往并没有实际意义。因为没有存在价值的部门效率无论效率高低都没有保留的意义。在图中用虚线箭头给予体现。
　　路径4：对于“低效率高政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率高政治价值”的部门。
　　路径5：对于“高效率低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率高政治价值”部门。
　　路径6：对于“高效率低政治价值”的部门给予直接撤裁。
　　以上仅仅是二维导向改革策略的最简单的示例。由于行政体制改革中涉及到的政治问题很复杂多样，所以在现实中可能有更复杂的考虑和改革路径。然而，仅从上述的路径图来看，对当前行政体制改革最重要的借鉴意义是不能只将所有目光和改革依据仅仅停留在部门效率是否高，职能是否交叉重叠上，而不考虑部门存在的政治意义、政治价值以及合并撤裁所导致的各种政治风险。当然，最终的改革目标是争取每一个部门都既是高效率又是具有高政治价值的，然而实现的路径是多元的，一个基本的原则是需要谨慎地通过各种平衡手段来减少改革的冲击，要认识到改革中是存在多元路径和选择的。
　　四、结论
　　1、问题的回顾和总结：
　　1）行政体制改革的实质就是对行政体系的组织变革和流程再造。然而，行政体制改革是面临着提高效率和涉及平衡政治利益以及提高政治合法性等复杂政治问题的特殊的组织变革和流程再造。
　　2）行政体制改革所面临的管理问题和政治问题并不一致。管理问题主要是如何优化组织结构，改善工作流程，提高工作效率。政治问题主要是在改革中会面临影响意识形态，政治利益平衡，提高改革合法性，转变政府职能和与公民的关系等问题。
　　3）考虑到“政治管理”的二重性后，行政体制改革就不能单纯以效率为中心，而是必须充分考虑到政治平衡、政治影响、政治博弈等政治问题。只有这样，才能避免改革流于形式，难以持续和反弹等问题。
　　2、对当前改革的借鉴和建议
　　本文通过对行政体制改革的管理问题与政治问题的探讨和分析，其核心目的在于说明，在当前的行政体制改革中，提高效率虽然是重要的改革目标，然而决不应当是唯一的改革目标。理论和现实都证明，行政体制改革远不是单一提高效率那么简单，单一提高效率的改革往往会面临比较大的反弹和后续乏力。因此，在推进行政体制改革的战略中，必须要谨慎的评估和考虑各种政治问题，在各种方案中进行取舍和平衡。此外，在推进行政体制改革的同时，还需要大胆谨慎地推进其他体系的改革，以适应和促进政府各方面能力特别是公共服务能力的提升，最终提高公民对政府的满意。
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　　（作者：国家行政学院公共管理教研部副研究员，北京100089）
　　〔1〕从广义来讲，行政体系从属于政治体系的衍伸，行政体制改革也是政治体制改革的一部分。当然，一般意义上，政治体制改革更关注政党与政府的关系、产生方式以及行政、司法、立法三大体系之间的关系，而行政体制改革更多的仅是行政体系内部的调整。
　　原载《中国行政管理》2013年第9期