王乐：行政伦理委员会：国家治理的重要力量

　　20世纪60年代，一些发达国家出现了诸如石油危机、通货膨胀、政治腐败、水门事件、社会失业、民众抗议等一系列的社会事件和问题。这些问题引发了严重的信任危机、道德颓废和社会不满，导致当时许多国家陷入了治理危机。面对困境，一些发达国家将道德治理作为国家治理的突破口，以设立行政伦理委员会为主导，带动整个国家治理取得明显成效。
　　行政伦理委员会的产生与发展
　　行政伦理委员会的产生大致基于两个因素：政府行政实践的需要；行政伦理学学科自身研究、发展的结果。
　　政府行政实践的需要。首先是科学化行政管理的需要。当时，在一些发达国家，随着行政人员群体中出现越来越多、越来越严重、越来越棘手的道德问题，行政管理工作以效率为重心的弊端暴露无余，行政管理工作开始转向伦理视角，寄希望于借助行政伦理的载体行政伦理委员会，来帮助政府提高行政科学化水平，实现政治制度的良好运行。其次是治理行政腐败的需要。20世纪70年代，一些发达国家行政腐败之风日盛，寄希望于通过制定符合本国国情的行政伦理法律，以及设立相应的行政伦理执行机构，即行政伦理委员会，针对行政腐败问题对症下药。
　　行政伦理学学科研究的推动。早在1880年，英国学者伊顿就明确将公务员道德纳入其研究范围，主张公务员不仅是公共事务的执行者，更是国家政治公正和社会道德风尚的检验标准。被称为现代行政学奠基人的美国学者威尔逊，同样强调行政制度的道德问题。20世纪70年代的水门事件，更是将学者研究的关注点集中到行政伦理问题上。
　　在理论与实践的双重推动下，通过政府与社会各界的努力，美国于1978年颁布政府道德法案，设立了第一个行政伦理委员会。水门事件后上任的卡特总统开始着手制定以德治（道德政治）为目标的《政府伦理法案》，1978年该法案得以通过。1979年7月，美国根据1978年的《政府伦理法案》组建了行政伦理办公室。1989年，议会立法将其升格为行政机构中的一个独立部门。
　　20世纪80年代以后，许多国家开始陆续制定并颁布行政道德的法律法规，并设立相应的行政伦理委员会。1994年，英国设立了英国公共生活准则委员会，又称诺兰委员会（因其第一届领导人为诺兰勋爵而得名）。作为一个独立性的机构，诺兰委员会专门负责公共机构中行为准则的调查并向首相提供相关建议。1997年，该委员会又扩大其功能，将有关政党资金方面的道德事务纳入其职责范围。
　　此外，韩国、加拿大、新西兰、新加坡、瑞士等国也都建立了相应的行政伦理委员会。尽管鉴于各国的国情、立法，各个国家的组织在名称、隶属关系、组成以及职能上不尽相同。但是不容否认的是，行政伦理委员会早已随着政府现代化建设的发展，逐渐成长为政府组织体系的重要组成部分，发挥着不容忽视的作用。
　　行政伦理委员会的实践特征
　　就行政伦理委员会的发展态势来看，较具代表性的有美国政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会、加拿大的政府道德咨询办公室，等等。此类机构的建立，实质上都是政府内部或外部成立的针对有关政府官员道德问题而制定法律、法规、标准、守则并负责就这些规范进行解释的机构。一般而言，此类机构的设立宗旨有三：防止并解决政府雇员的利益冲突；推动政府雇员形成高伦理标准，并增强民众对政府公正廉洁的信心；负责指导全国行政机关的廉政工作，制定行政系统内部统一的行为准则和廉政计划。行政伦理委员会主要任务范围包括六大方面：依据政府道德法案，制定行政人员规章条例；审查财务并公开报告；检查监督道德计划的执行情况；提供解释性的建议与指导；评价道德法和道德条例，并提出立法建议；培训行政人员的道德。在实践特征上，主要表现为以独立性促进公正公平、以灵活性促进高效实效。
　　以独立性促进公正公平。行政伦理委员会往往具有较大的独立性。伦理委员会必须在相当程度上保证其工作的独立性，以杜绝其在工作上不能充分发挥效力。例如，美国的行政伦理委员会在成立之初是隶属于人事管理局的。然而，隶属关系使得行政伦理委员会的工作在各个方面均受人事管理局的领导，这严重影响到该机构作为监督部门而应有的工作上的独立性。于是，1989年10月，美国联邦政府便进行机构改革，将其升格为一个具有独立性的政府机构，其主任由总统亲自提名并经国会批准，机构负责人直接向总统、国会负责。这一改革，使得行政伦理委员会具有前所未有的独立性，从而，为其公平公正执法提供了保证。
　　以灵活性促进高效实效。行政伦理委员会的设立不仅形式多样，而且灵活性高。以美国为例，尽管美国的行政伦理委员会由政府道德办公室主任负责全面工作，但是，其机构内部仍设有4个分支办公室以便灵活分担具体职能：全面咨询与法律政策办公室、特别项目办公室、行政办公室和信息资源管理办公室。不仅如此，美国的众议院、参议院和司法机关都设置有相应的行政伦理委员会。众议院行政伦理委员会对有违德行为的议员可建议采取批评、惩罚、停职等方式进行惩办，并且建议一旦经众议院三分之二以上议员表决，便可将违德者开除出众议院。美国参议院的行政伦理委员会不是常设的立法委员会，而只是参议院下属的特别委员会之一，主要负责通过订立规范而规导议员的道德问题。例如，通过订立《议员行为守则》《伦理工作手册》《议员财产公开报告》等，对受邀旅行、接受礼物、政治捐款等各项活动提出专门的行为规范。美国司法机关的行政伦理委员会的主要职能有二：其一，在道德上高标准严要求其公务人员；其二，以书面形式给出权威性的意见或建议。