李连芬刘德伟：美国养老保险制度改革及其对我国的启示

　　养老保障是社会化大生产的产物，它建立在100多年的福利经济学和养老保障经济学的理论研究和社会实践的基础之上，是人类社会进步和文明发展的智慧结晶。自20世纪初以来，经过近百年的发展，全世界有160多个国家建立了社会保障制度，其中，绝大多数都建立了养老保险制度。
　　一、美国养老保险制度及其“三支柱”模式的建立
　　美国是世界上建立养老保险制度较早的国家之一，其养老保险制度始建于20世纪30年代。1935年8月14日，美国颁布了《社会保障法案》，以此建立的社会保障体系中，最重要的部分就是养老保障。随着财政困难、婴儿潮一代的老龄化等问题的出现，养老金制度出现危机，从而使美国养老金制度改革势在必行。美国政府较早地意识到多支柱的养老保障体系对于保持制度偿付能力的作用，他们认为，基于精算原则的、与就业、工作业绩、缴费等相关联型的企业保险（主要是401K计划）应该受到推崇，私人性质的、完全依靠个人缴费的个人养老保险应该得到鼓励和发展。1974年通过了《雇员退休收入保障法》，1978年通过了《美国国内税收法案》、1986年通过了《税法改革修正案》、2001年通过了《经济增长与减税调和法案》、2002年通过了《企业改革法案》，这些法案规定雇主要为其雇员建立私营退休金制度，与此同时积极发展和鼓励个人养老储蓄，以作为基本养老保险的补充，为雇主养老金和个人账户的发展做了有效的引导。与此同时，美国积极响应世界银行的“三支柱”养老金制度模式。经过不断调整与发展，美国逐步形成了包括国家法定养老保险、私营退休养老保险和个人储蓄养老保险在内的“三支柱”养老保险体系，被形象地称为“三条腿的板凳”。〔1〕
　　1第一支柱：社会养老保险制度（Oldage，SandDisabilityInsurance）
　　社会养老保险制度，简称为OASDI方案，包括老年养老金、遗属养老金和伤残养老金三个部分，由国会立法强制实施，是美国最重要的收入保障项目。该制度是全国性的，覆盖了美国约96的劳动人口，包括私人企业中所有获得报酬的员工，其次还包括联邦公务员、非营利性宗教、慈善和教育组织的雇员、州和地方政府雇员、自我经营者、农场经营主、农场工人、家庭工人、收取小费的雇员、牧师、1957年以后服役的军人、铁路员工、国外就业员工等。对于一些临时雇佣的农场劳动者、家庭内部劳动者和年收入低于规定标准的个体经营者，则设立了一种补充收入保障（Supplemental
　　SecurityIncome，SSI）制度。社会养老保险资金主要来源于美国联邦收入税、社会保障收入本身的课税、美国财政部的一般资金、社会保障资金的投资收益等，账户由联邦政府统一管理，并依据社会保障法的规定进行运作，实行现收现付制。
　　2第二支柱：雇主养老金计划（Employerpension）
　　雇主养老金计划，又称企业补充养老保险、私人养老金计划，通常指大公司、企业的雇主发起和建立起的单一雇主养老金计划，也有工会组织为小企业的职员发起和建立的多雇主养老金计划，包括政府公职人员的职业年金计划。其建立基本上是企业自愿的，不具有强制性，覆盖了美国近一半的劳动人口。企业定期向该计划交纳资金，养老金管理机构通过投资行为对养老金进行保值增值，它没有固定利率，投保人的未来收益取决于保险公司的投资收益。职工退休后每月可按其账户的积累额或企业事先规定的支付额领取养老金。
　　3第三支柱：个人养老储蓄计划（Personalsaving）
　　个人储蓄养老金计划是个人需要而建立的养老金储蓄计划，是一个完全由个人自愿参加的计划，包括享受税收优惠的个人退休账户计划和个体劳动者退休计划，以及没有税收优惠的个人储蓄性养老，如银行存款、购买保险公司年金产品和证券投资等。由于美国服务业在美国经济中占有越来越重要的地位，而服务业雇主一般不提供私人养老金计划；另外，美国的职工调换工作日益频繁，雇主也不愿意与职工建立长久的雇佣关系，所以个人储蓄养老金适时地发展起来。通常的做法是建立个人退休账户。个人退休账户不仅是为个人提供养老储蓄，还容许调换工作的职工将其在私人养老金计划的积蓄中取出，暂时存入退休账户，个人退休账户由银行、人寿保险公司和共同基金等多种金融机构来管理，投资方式多样化。
　　二、美国“三支柱”模式的改革与完善
　　在一定程度上，美国的“三支柱”模式取得了积极的成效，但随着老龄化加剧、社保资金匮乏等问题的加剧，美国开始不断对“三支柱”养老保险制度进行改革，积极探求除“三支柱”以外的支柱在养老保险体系中的补充和创新作用。进入21世纪，美国养老保险制度呈现出以下改革趋势：
　　第一，养老保障私营化。20世纪70年代以后，美国政府一直把社会养老保险私营化、市场化作为减轻国家财政包袱的主要措施之一。为刺激私营保险计划发展，政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。2001年，布什政府通过了《经济增长与减税协调法案》，规定对401K计划进行改革，使401K计划的私营性质得到加强，规模也得到扩大，养老保险体系的私营化程度明显加深。〔2〕
　　第二，年金保险储蓄化。在世界其他国家社会保险改革的影响下，美国继资源性的雇主责任年金计划改革之后，进一步设计出强制性储蓄和自愿性储蓄相结合的职业年金保险，并将它成为未来美国养老保险的主要保障模式。
　　第三，雇主责任私人养老金计划不断发展。美国的雇主责任私人养老金计划经历多年的探索和发展，在美国养老保险体系中占重要地位，逐渐步入正轨并带动起国内金融市场的发展与金融工具的创新。据统计，全美私有企业的员工中，48的雇员参加了至少一种私人养老保障计划。〔3〕
　　任何时候，任何条件下，人们的收入总有一个限量，如果第一支柱保障机制的税率定得过高，人们也许就不会有条件参加第二、第三支柱的保障机制，那么，多重保障机制也就不复存在。反之，如果第二、第三支柱的保障机制所占的保险税份额过大，就会影响第一支柱的保障机制作用的发挥，而且无法对低收入阶层的基本生活条件进行保障，甚至还会因此导致社会保障利益分配上的不合理，使本来就存在的贫富差距进一步扩大。〔4〕就美国而言，第一支柱、第二支柱已经基本发展起来，第三支柱随着私人自愿性保险计划的发展也逐步发展起来。在此基础上，美国在吸取“五支柱”养老保障模式的优越性，在“三支柱”养老保障模式的基础上，积极地建立“五支柱”养老保障模式。
　　三、我国“三支柱”模式及其不足
　　和世界其他国家一样，我国作为世界上人口最多的发展中国家，正面临着严峻的人口老龄化趋势及由其带来的对老年人口保障的新挑战。世界银行提出的养老金制度多支柱模式是广为接受的社会保障制度设计，也对我国社会保障制度产生了巨大的影响。
　　1我国“三支柱”模式的形成及主要内容
　　为了应付人口老龄化，为了适应市场经济的需要，在国家、企业、个人之间形成合理的责任分担格局，近年来，中央政府启动了养老保障制度改革，明确提出建立多支柱养老金制度的改革思路，并构建了“三支柱”的养老保险制度：第一支柱为基本养老保障，它在养老保障体系中占了主要地位。我国对城镇企业职工强制实行了统账结合、部分积累的基本养老保障制度，其保障水平较低，覆盖面较广，截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险人数达到21890万人，比上年底增加1753万人。第二支柱为企业补充养老保险。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。截止到2008年，全国大约有3。3万家企业建立了企业年金，参加职工人数达1038万人。第三支柱为个人储蓄型保险计划，由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保障产品等方式实现。随着我国“三支柱”模式的逐渐形成，我国逐步实现了由传统保障制度向社会化的责任分担制度转变，在提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷方面发挥了一定作用。
　　2我国“三支柱”模式的不足
　　我国“三支柱”养老保障体系取得了一定的成效。但是，与发达国家上百年的社会保障制度历史相比，我们国家的养老保障制度建立的时间较短，基本养老保障积累少，还存在一定的缺陷，主要表现在：
　　第一，目标过高，包揽过多，财政面临较大压力。国际养老保险制度改革的基本路子是：三支柱中，政府承诺的基本养老保险一般都是低标准的，现收先付的，而二、三支柱的水平视经济增长和个人收入水平而定。而我国政府承诺的基本养老保险目标过高，包揽过多，财政面临较大压力。
　　第二，养老保险总缴费率及企业缴费率过高。我国养老金资产占GDP比例仅为3，远低于全球33的平均水平。同时，用人单位应缴的养老保险缴费率高达薪金的20，而雇员本人还需再缴纳8，在有些地区，实际缴费率甚至更高。这一缴费水平甚至高于瑞典（24）和美国（14）等发达国家，使企业和个人实在难有余力再投保职业退休金和个人养老储蓄。
　　第三，“三支柱”内部各支柱之间，第二支柱和第三支柱发展严重不足。企业补充养老保险由于企业职工基本养老保障的缴费负担已经很重，政府又没有为补充养老金的发展创造良好的外部环境，企业没有动力建立雇主养老金，只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保障，仍处于零星发展的状态，到2008年低，年金规模大约为1911亿元，缴费职工人数仅为1038万人，不足劳动力的1，覆盖面仅为0。47；个人储蓄养老保险属于自愿行为，其发展仍处于起步阶段和附属地位，水平很低，目前，我国人口占世界的25，人寿保险只占全球总额的1。6。在发达国家，人均保费缴纳额高达3000美元甚至更多，而中国仅为27美元。同时，企业补充养老和个人储蓄养老缺乏立法保障，加上各地具体实施办法的差异，无法规范操作。
　　综上所述，我国现行养老保险制度的第二支柱和第三支柱并未能真正形成养老保险制度的两极，“三支柱”模式极不完善，运行效率低下，不利于养老保险制度的可持续性发展。
　　四、美国养老保险制度改革对我国的启示
　　美国是建立养老保险制度最悠久的国家之一，通过对美国多支柱养老保险制度的分析，我们可以了解世界养老保险制度的发展程度和发展的方向；同时，我们可以广泛借鉴美国多支柱养老保险的法律法规、运作体制、投资运营及行政管理等方面的有益经验。
　　1立法先行、严格执法
　　美国的社会保障制度建立在社会立法基础上，以法律的力量推动社会保障制度的建立与完善是其重要的特点。从美国养老体系的构建来看，社会养老由《社会保障法案》支撑，雇主责任退休养老金和个人账户有《雇员退休收入法案》为依据，政府通过法律的权威性和强制性来圈定受益群体的范围、保证养老保险的基金来源、规定企业的养老保险责任。通过各种立法对养老金制度所涉及的各方参与人的权利义务关系，以及对养老金制度的各种激励约束政策进行了全面、具体的规范。建设健全养老保障法律制度是工业化国家建立并实施其养老保障制度的重要经验。〔5〕法制同样是美国社会保障制度运转通畅的关键。目前，我国的社会保障立法工作远未跟上现实需要，除了《中华人民共和国宪法》和2008年实施的《中华人民共和国劳动法》对社会养老保障进行了原则性的阐述外，还没有专门的社会保险法来具体规定和保证实施，社会保障体系立法基础脆弱、养老保障体系的结构建设和整体运作缺乏法律的强力支撑。法律制度的缺位已经成为社会保障制度发展的重要障碍之一。因此，我国需要借鉴美国经验，加快完善社会保障法律法规。
　　2处理好中央与地方的关系
　　美国的社会保障做到了联邦政府和州、地方政府的兼顾。老年人、残疾人遗嘱保险和健康保险由联邦政府负责举办，工伤事故等项目由州政府负责举办，而失业保险等项目则是由联邦政府和州政府共同举办。美国的这种多层次的社会保障制度管理体制所赖以建立的基础和我国的国家、省（直辖市、自治区）、县乡等多层次的社会结构有许多相似之处。同时，我国的地区发展不平衡，实现社会保障的全国统筹将是一个长远的过程。因此，美国的这种把某些社会保障项目的管理权交给地方政府的办法，对我国具有重要的借鉴意义。
　　3养老金制度设计应当提高统筹层次，增强便携性
　　美国的OASDI计划是一个强制性的社会保险计划，它的统筹层次高，并直接由联邦政府在全国范围内统筹，凡能获取工资收入者，均必须参加OASDI计划，并依法缴纳工薪税。目前，美国50个州的约2187个非城市或农村县都能参加OASDI计划，参保人员在获得第一份工作时就必须申请一个社会保障卡（SSN），联邦政府通过它跟踪工人的收入，以决定社会保障税的金额，并将积分记录在其个人账户中，以便雇员退休之后，凭借其SSN
　　直接领取相应的退休金，这样，美国的养老金管理和发放具有了很强的便携性，解决了养老金区域转移的问题，有利于人才的自由流动。现阶段，我国由于城乡、地区差距较大，还没有实现养老保险的全国统筹。从美国的实践看，通过实行便利有效SSN途径，使养老金实现了全国统筹，这充分体现了基本社会保障的均等化和公平性，具有较强的制度优势。对中国而言，国务院已提出2009年底在全国范围内全面实现基本养老保险基金省级统筹，2012年实行全国统筹的目标，所以我们有必要借鉴美国的相关经验，制定得力的实施细则和相关的配套措施，逐步提高统筹层次，最终实现基本养老金的全国统筹。
　　4社会互动、协商一致
　　美国等世界其他国家养老金改革经验表明，成功的养老保险制度的改革与出台，不仅仅是政府在推行一项新的措施，而且是经过社会激烈讨论、长时间酝酿之后的结果，改革的过程体现了政府与公众的互动；改革也会损害先前享受特权的群体的利益，改革过程也体现了政党和社会主要利益集团的协商一致。因此，改革的成效取决于政府与公众的互动，取决于政府是否有能力凝聚某种最低限度的协商意见。里根政府的改革是在公众的期待下强化了个人责任、转向了私营化方向。克林顿总统发起了长达一年的全国讨论，使个人投资账户和养老保险风险投资逐渐成为社会共识，使养老保险改革变成众势所趋。乔治布什总统上台后回应了私营化的改革呼声，对401K计划进行了私营化的改制，建立了呼声已久的个人投资账户。可以看出，政府与社会的良好互动，政党和社会主要利益集团协商一致，可以使得改革的阻力较小，新的措施得到有效贯彻，达到减少政府财政压力和获得民间支持的双赢效果。目前，我国的社会保障的改革是一种自上而下的推行过程，民众的参与热情没有被激发起来，政府与社会互动不够、协商不足，民众对于政策的理解度往往较差，改革措施推行困难。因此，我国应该借鉴美国经验，周密设计并谋求主要社会力量的参与，而不是单方面地强行推出改革措施企图一步到位。
　　（原文发表于《当代经济管理》2010年第10期，本文略有更新。）
　　参考文献
　　〔1〕牛文光。美国社会保障制度的发展〔M〕。北京：中国劳动社会保障出版社，2004。
　　〔2〕刘云香，丁建定。美国养老保险体制改革及其经验〔J〕。南都学刊（人文社会科学学报），2007（4）：2831。
　　〔3〕林羿。美国的私有退休金体制〔M〕。北京：北京大学出版社，2002。
　　〔4〕世界银行报告。21世纪的老年收入保障养老金制度改革国际比较〔M〕（郑秉文译）。北京：中国劳动社会保障出版社，2006。
　　〔5〕张佳楠，王海岭。美国养老金计划对我国养老保险的启示〔J〕。财经科学，2002（7）：168170。